摘要:

在縱向治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，基層政府的兜底壓力日趨加大，條塊協(xié)同的矛盾越來(lái)越突出?；鶎迂酱龢?gòu)建一種既能調(diào)適自上而下的科層壓力，又能提高自下而上屬地統(tǒng)合能力的條塊協(xié)同新機(jī)制。文章以實(shí)例為基礎(chǔ)，討論數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下基層條塊統(tǒng)合的工作路徑。數(shù)字化治理平臺(tái)通過(guò)提高“塊”對(duì)“條”的影響能力，開(kāi)拓出“向上協(xié)同”的治理空間，形成“塊塊”主導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)再造、權(quán)責(zé)匹配和壓力調(diào)適的統(tǒng)合治理圖景。數(shù)字化治理平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的實(shí)質(zhì)是改善基層政府在條塊關(guān)系中的“弱位”角色，自下而上地拓展基層自主治理的空間，增強(qiáng)基層屬地管理的能動(dòng)性。

作者簡(jiǎn)介:

彭勃，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院

劉旭，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院

文獻(xiàn)來(lái)源:

《理論與改革》2022年第5期

本文作者之一：彭勃

條塊協(xié)同是我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的重要命題?！皸l”與“塊”分別代表上級(jí)政府職能部門的垂直管理與本級(jí)政府的屬地管理?！皸l”負(fù)責(zé)垂直管理的專業(yè)化職能，注重治理過(guò)程中的程序性和專業(yè)性；“塊”負(fù)責(zé)屬地管理的綜合性職能，在管轄范圍內(nèi)由本級(jí)政府統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)治理事務(wù)。條塊關(guān)系所產(chǎn)生的治理問(wèn)題，在基層體現(xiàn)得尤為突出。從屬地管理的角度看，治理問(wèn)題“看得見(jiàn)，管不著”，而條線職能部門“管得著，看不見(jiàn)”的困窘局面時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，我國(guó)城市基層治理呈現(xiàn)出重心下移的態(tài)勢(shì)，并且隨著縱向控制力度增強(qiáng)，強(qiáng)化“條”對(duì)“塊”的賦能趨勢(shì)愈加明顯。同時(shí)，治理職能和責(zé)任不斷下放，基層的兜底功能越來(lái)越清晰，這客觀上在條塊協(xié)同中對(duì)基層政府統(tǒng)籌條線權(quán)力和資源的能力提出了更高的要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，為了協(xié)調(diào)基層治理中的條塊關(guān)系，發(fā)揮條塊協(xié)同的治理合力，帶有中國(guó)特色的創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)，并一直是理論界關(guān)注的重點(diǎn)。既有研究從項(xiàng)目制、運(yùn)動(dòng)式治理、領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)制出發(fā)，為城市基層條塊關(guān)系調(diào)節(jié)和基層治理整體性能力構(gòu)建提出了有益洞見(jiàn)。然而，這些創(chuàng)新性的機(jī)制安排共同點(diǎn)卻是重視上級(jí)條線職能部門在條塊關(guān)系調(diào)節(jié)中的主導(dǎo)地位，以及條線職能部門依靠政治位階和垂直管理對(duì)“塊”的調(diào)動(dòng)作用，且并未突出城市基層治理的“屬地管理”效應(yīng)。城市基層屬地管理的體制特征是，政府各行政層級(jí)的空間聚集程度較高，行政控制的成本與協(xié)調(diào)的難度相較于鄉(xiāng)村政權(quán)更低，因而城市基層條塊關(guān)系的剛性特征更強(qiáng)，變通、共謀的空間更為狹窄。

近年來(lái)，為了強(qiáng)化“塊”對(duì)“條”的統(tǒng)籌和落實(shí)“塊”的屬地管理權(quán)責(zé)，基層主動(dòng)創(chuàng)制的條塊協(xié)同機(jī)制成為城市管理改革創(chuàng)新的新趨勢(shì)。例如，北京的“吹哨報(bào)到”、上海面向鎮(zhèn)（街道）層級(jí)的“五權(quán)下放”等改革，其目標(biāo)之一都是為基層政府賦權(quán)增能，提高“塊”的屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源的整體性治理能力。與上級(jí)主導(dǎo)的基層賦能和向下協(xié)同的改革所不同的是，一些基層政府為了解決治理難題，開(kāi)始運(yùn)用數(shù)字化治理技術(shù)，提高“塊”對(duì)“條”的影響能力，開(kāi)拓“向上協(xié)同”的治理空間。本文將在分析基層條塊協(xié)同困境的基礎(chǔ)上，以沿海A市P區(qū)B鎮(zhèn)的實(shí)例為基礎(chǔ)，探索屬地管理情境中基層條塊矛盾的表現(xiàn)和制度性成因，分析基層政府主導(dǎo)條塊協(xié)同的新機(jī)制具有何種特征，并討論數(shù)字化條件下基層政府主導(dǎo)條塊統(tǒng)合的工作路徑。

一、基層治理中的條塊關(guān)系演變

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的條塊關(guān)系經(jīng)歷了幾次調(diào)整。在以集權(quán)為特征的治理模式中，政府治理傾向于采取以“條”為主的直接管理模式，一些重要的事務(wù)采取垂直管理模式，其目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配都由上級(jí)部門掌握，基層主要是協(xié)助上級(jí)部門開(kāi)展治理活動(dòng)。在以分權(quán)為特征的治理模式中，政府傾向于采取以“塊”為主的屬地管理模式，基層政府以轄區(qū)地域空間為尺度，主管屬地事務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這種集權(quán)和分權(quán)的治理模式在歷史時(shí)期有過(guò)多次動(dòng)態(tài)調(diào)整，在條塊關(guān)系的政府結(jié)構(gòu)中分別表現(xiàn)為垂直管理主導(dǎo)模式和屬地管理主導(dǎo)模式。學(xué)界根據(jù)這兩種模式的動(dòng)態(tài)調(diào)適解釋我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡，并與國(guó)家治理能力多元化和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、適應(yīng)性治理的體制韌性等國(guó)家治理的制度邏輯聯(lián)系起來(lái)。從功能看，條塊相互制衡確保了中央和地方都不能“一家獨(dú)大”，保證了國(guó)家治理體系的穩(wěn)定性；條塊專業(yè)性和綜合性兩種政府職能的相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的覆蓋性；同時(shí)，條塊各司其職，各盡所能，分散了國(guó)家治理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

在基層治理中，條塊矛盾直接面對(duì)一線治理的場(chǎng)景，條塊關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)適一直是基層治理創(chuàng)新的主要標(biāo)靶。傳統(tǒng)上，屬地管理一直是基層治理的主導(dǎo)性原則，條塊關(guān)系的調(diào)適方向一直是“條抓塊統(tǒng)”。條線部門負(fù)責(zé)垂直管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，而基層政府負(fù)責(zé)整體性的屬地事務(wù)，需要靈活應(yīng)對(duì)屬地問(wèn)題?；鶎诱哂型暾膶俚毓芾砺毮?，享有屬地事務(wù)的完整事權(quán)和事責(zé)，并能夠發(fā)揮出正式權(quán)力的非正式運(yùn)作、變通、借道等靈活治理機(jī)制，完全兜底屬地責(zé)任。一般情況下，政策執(zhí)行層面的條塊關(guān)系不會(huì)存在根本性的矛盾，甚至能通過(guò)共謀、變通的方式共同應(yīng)對(duì)上級(jí)的壓力。但是，這一場(chǎng)景描繪的是條塊之間松散耦合的組織環(huán)境，而近年來(lái)隨著上級(jí)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督的壓力下移到基層，條塊結(jié)構(gòu)趨向緊密耦合。

在緊密耦合的治理結(jié)構(gòu)中，隨著上級(jí)部門監(jiān)督的強(qiáng)化，城市政府合規(guī)化運(yùn)作的壓力越來(lái)越大，一些可以模糊折疊的屬地事務(wù)變得越來(lái)越具體，治理難度越來(lái)越大。且在治理重心下移的改革中，自上而下的行政壓力還在不斷加大。例如，在北京、上海等城市，條塊關(guān)系調(diào)整的方向是先從“塊塊”層面開(kāi)展，主要表現(xiàn)為行政權(quán)、招商引資等實(shí)質(zhì)性權(quán)力向上統(tǒng)籌；同時(shí)，在“條條”層面推動(dòng)社會(huì)治理的權(quán)力和資源的下移。這一改革的邏輯，一是為了規(guī)避實(shí)質(zhì)性權(quán)力帶來(lái)的無(wú)序發(fā)展問(wèn)題，二是為了增強(qiáng)基層屬地管理和服務(wù)的能力，最終通過(guò)這種精細(xì)化的權(quán)力操作形成集中領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理格局。但與預(yù)期不一致的是，改革忽視了基層政府在科層體制內(nèi)的層級(jí)位階以及科層體制內(nèi)部“塊塊難以調(diào)動(dòng)條條”的統(tǒng)合困境，并產(chǎn)生了權(quán)責(zé)失衡的結(jié)果，主要表現(xiàn)為：在具體的事務(wù)治理上，事務(wù)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力仍然歸屬上級(jí)部門，而責(zé)任認(rèn)定仍然遵循屬地管理的邏輯，基層政府“權(quán)小責(zé)大”，擔(dān)負(fù)了大量的兜底責(zé)任。

雖然近年來(lái)歷次改革旨在突破條塊關(guān)系的梗阻，通過(guò)賦予基層建議權(quán)、同意權(quán)、評(píng)估權(quán)、參與權(quán)和綜合管理權(quán)等硬性制度建設(shè)，推動(dòng)條線權(quán)力和資源向基層下沉，將基層政府從剛性的科層結(jié)構(gòu)中剝離出來(lái)，賦予基層屬地管理的自主性和社會(huì)治理“重心”的政治屬性，但現(xiàn)實(shí)的行政領(lǐng)域并沒(méi)有作出適應(yīng)性調(diào)整，上級(jí)政府的資源與權(quán)力仍然難以下沉，這就使得基層政府的事務(wù)不僅難以獲取上級(jí)的支持和配合，而且一旦上級(jí)政府出現(xiàn)重要的“事”或必須完成的任務(wù)，基層單位還得隨“事”而轉(zhuǎn)，因“事”而動(dòng)，配合上級(jí)手勢(shì)完成任務(wù)。

這種“條強(qiáng)塊弱”的非預(yù)期結(jié)果還給基層治理帶來(lái)了一系列負(fù)外部性。一是“塊”的屬地事務(wù)泛化。垂直管理的條線職能得以強(qiáng)化，例如，基層政府需要上級(jí)考核和監(jiān)督或者爭(zhēng)取上級(jí)的項(xiàng)目發(fā)包，基層圍繞上級(jí)的指揮棒履職，對(duì)上負(fù)責(zé)占據(jù)政府行為的主要?jiǎng)訖C(jī)。二是責(zé)任無(wú)限兜底。屬地管理的靈活性和彈性被弱化，鎮(zhèn)（街道）層級(jí)政府更加注重執(zhí)行過(guò)程中的規(guī)則和剛性。例如，基層政府常被納入上級(jí)政府的監(jiān)督體系，監(jiān)督者和被監(jiān)督者都圍繞基層治理過(guò)程合規(guī)性而投入治理資源，且相互博弈，帶來(lái)基層負(fù)擔(dān)沉重的后果。三是形式主義問(wèn)題。不出事的避責(zé)邏輯取代創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先的邀功邏輯，基層政府傾向于在政績(jī)安全區(qū)持續(xù)創(chuàng)新，在容易出政績(jī)與亮點(diǎn)的領(lǐng)域選擇性地打造項(xiàng)目，開(kāi)展治理競(jìng)賽，帶來(lái)一系列形式創(chuàng)新或“偽創(chuàng)新”?；鶎又卫?xiàng)l塊關(guān)系運(yùn)行中遇到的上述難題，會(huì)促使基層政府尋找相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。當(dāng)基層事務(wù)量大且責(zé)任無(wú)限，并觸發(fā)形式主義等科層制的反功能時(shí)，進(jìn)行系統(tǒng)性、體制性的改革成本相對(duì)高昂，且難以在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生改革實(shí)效，基層行政部門就會(huì)通過(guò)一系列的機(jī)制設(shè)計(jì)以解決條塊關(guān)系中遇到的問(wèn)題。

二、兩種條塊關(guān)系模式的互動(dòng)困境

根據(jù)條塊關(guān)系調(diào)整主導(dǎo)方的差異，本文將條塊關(guān)系分為垂直主導(dǎo)下的條塊關(guān)系和屬地管理主導(dǎo)下的條塊關(guān)系兩種模式（見(jiàn)表1）。值得注意的是，近年來(lái)隨著基層治理目標(biāo)的多元與事務(wù)復(fù)雜度的提升，兩種向度的條塊關(guān)系調(diào)整都是基層實(shí)踐層面的創(chuàng)新面向，以解決條塊關(guān)系失調(diào)為目標(biāo)。只不過(guò)正如前文所指，隨著上級(jí)任務(wù)和目標(biāo)設(shè)定模糊，基層政府在落實(shí)層面只能事事趨向具體，只有事事都抓起來(lái)才能規(guī)避考核問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景下，無(wú)論是垂直管理還是屬地管理主導(dǎo)的條塊協(xié)同機(jī)制，都不可避免地呈現(xiàn)出一定的困難。

（一）垂直協(xié)同機(jī)制及其互動(dòng)困境

應(yīng)該說(shuō)，延續(xù)“條抓塊統(tǒng)”的邏輯，當(dāng)下基層條塊協(xié)同機(jī)制主要由垂直管理的邏輯主導(dǎo)，通過(guò)與某項(xiàng)事務(wù)最為相關(guān)的上級(jí)專業(yè)職能部門牽頭，基層政府予以配合執(zhí)行，這種“條條調(diào)動(dòng)塊塊”的模式在很大程度上紓解了屬地管理中條塊職能牽連、職責(zé)不清、專業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題，發(fā)揮了條線部門專項(xiàng)治理的功能。從實(shí)現(xiàn)機(jī)制看，上級(jí)職能部門一般會(huì)通過(guò)“確責(zé)”的方式，從有執(zhí)法權(quán)等實(shí)權(quán)的垂直管理部門入手，將屬地某一個(gè)涉及條塊矛盾的復(fù)雜事務(wù)轉(zhuǎn)換為條線部門的專項(xiàng)工作，基層在上級(jí)任務(wù)壓力和強(qiáng)動(dòng)員下配合開(kāi)展集中整治工作。這種模式在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境整治等基層事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，是條線壓力轉(zhuǎn)換為基層治理合力的結(jié)果。

從垂直協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作過(guò)程看，主要表現(xiàn)為“條條”工作向“塊塊”專項(xiàng)工作轉(zhuǎn)換的過(guò)程。在具體實(shí)現(xiàn)方式上，上級(jí)職能部門可根據(jù)業(yè)務(wù)管轄權(quán)，以責(zé)任狀的形式將本領(lǐng)域的條線職責(zé)發(fā)包給下級(jí)地方政府，由其業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)相關(guān)指標(biāo)承擔(dān)行政責(zé)任；或根據(jù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，也有“條”的部門將自身的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作并由此啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理，這是一種針對(duì)常規(guī)治理失效而產(chǎn)生的替代機(jī)制。這種“條條”調(diào)動(dòng)“塊塊”的運(yùn)作過(guò)程體現(xiàn)出條線職能部門基于行政權(quán)力集中的正式權(quán)威介入基層屬地管理事務(wù)的特征。

從垂直協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作結(jié)果看，屬地管理中條塊關(guān)系調(diào)整的邏輯在于，通過(guò)壓力型體制的屬地化改造，建立條線部門和基層政府無(wú)法退出、剛性聯(lián)動(dòng)、任務(wù)導(dǎo)向的跨部門跨層級(jí)的協(xié)同機(jī)制。依靠集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，其運(yùn)作方式往往是運(yùn)動(dòng)式的，以上級(jí)部門各類督查檢查和各類專項(xiàng)整治工作為具體形式。然而，垂直協(xié)同機(jī)制使得基層政府過(guò)度關(guān)注上級(jí)發(fā)包的任務(wù)，基層政府的行政自主性和自由裁量權(quán)被上級(jí)各部門的精細(xì)化指標(biāo)和管理所削弱，基層力量被“條條”分割，難以形成合力。

此外，垂直協(xié)同機(jī)制的強(qiáng)化還帶來(lái)了一系列基層政權(quán)建設(shè)問(wèn)題。首先，隨著垂直協(xié)同機(jī)制的強(qiáng)化與泛化，基層政府會(huì)陷入疲于奔波的超負(fù)荷運(yùn)作。雖然近年來(lái)處于改革前沿的特大城市推行的治理中心下移改革旨在推動(dòng)城管、市容等條線部門的權(quán)力和資源下沉到基層政府，但由于條塊利益不一致和基層政府政治位階低的特點(diǎn)，基層政府在承接條線資源時(shí)常常面臨事務(wù)和責(zé)任下移而權(quán)力不下移的窘境，加劇了基層責(zé)任無(wú)限兜底的壓力。其次，垂直協(xié)同機(jī)制下條線部門對(duì)基層政府履職過(guò)程的監(jiān)督和合規(guī)化要求會(huì)增高，帶來(lái)治理的內(nèi)卷化問(wèn)題。面對(duì)日益強(qiáng)化的壓力，基層政府只能通過(guò)屬地管理的機(jī)制，將任務(wù)層層分解、細(xì)化和落實(shí)，從而導(dǎo)致行政鏈條不斷延長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)社區(qū)治理屬地化的問(wèn)題。再次，基層治理體系剛性化運(yùn)作?；鶎雍?jiǎn)約治理傳統(tǒng)中的共謀、變通、選擇性執(zhí)行的彈性治理策略失去存在的空間，最終不僅無(wú)益于問(wèn)題解決，反而造成治理體系逐漸硬化，基層政府成為對(duì)上負(fù)責(zé)的壓力應(yīng)對(duì)體系，弱化了基層政府與社會(huì)的聯(lián)結(jié)密度。

（二）屬地協(xié)同機(jī)制及其互動(dòng)困境

為了發(fā)揮基層政府“一線治理”的信息、時(shí)間和空間優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層”的目標(biāo)，近年來(lái)屬地管理越來(lái)越獲得注重和推行，即把上級(jí)政府和相關(guān)部門的治理權(quán)限和職能下放到下級(jí)政府和相關(guān)部門，賦予基層政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、召集條線部門的權(quán)力和能力。延續(xù)這一政策邏輯，基層條塊關(guān)系的調(diào)整方向是“融條于塊”，強(qiáng)化“塊”對(duì)“條”的權(quán)力和資源的統(tǒng)籌，形成“塊”主動(dòng)創(chuàng)制的條塊合作機(jī)制。例如，北京推行的“吹哨報(bào)到”改革，就是旨在提高基層政府主動(dòng)協(xié)同條線部門參與屬地管理任務(wù)的積極性、主動(dòng)性，取得了很好的治理績(jī)效。

從運(yùn)行形式看，屬地化的協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)出基層政府在協(xié)同議程中的召集人和發(fā)起人的主體位置，其運(yùn)作模式主要有以下三種。第一，政治統(tǒng)合制。這一模式是基層黨委通過(guò)自上而下政治勢(shì)能高位推動(dòng)的方式，將條塊分割的科層體制所無(wú)法完成的治理事務(wù)，通過(guò)黨的組織體系完成治理主體和治理資源的整合與動(dòng)員，使基層黨組織承擔(dān)在跨部門議事協(xié)調(diào)、資源整合等事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，解決政府常規(guī)工作機(jī)制難以應(yīng)對(duì)的條塊矛盾，并發(fā)揮基層黨委統(tǒng)合治理網(wǎng)絡(luò)的元治理功能。第二，問(wèn)題驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這一模式以基層政府為問(wèn)題發(fā)現(xiàn)主體，以問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與問(wèn)題的處置銜接機(jī)制為重點(diǎn)，構(gòu)建了以公共問(wèn)題制導(dǎo)、以解決問(wèn)題實(shí)際驅(qū)動(dòng)的“塊塊”調(diào)動(dòng)“條條”的模式，北京市的“吹哨報(bào)到”就是典型實(shí)踐。第三，結(jié)對(duì)共謀機(jī)制。近年來(lái)隨著基層社會(huì)治理競(jìng)賽的興起，還存在一種“條條”和“塊塊”基于共同的政績(jī)目標(biāo)采取結(jié)對(duì)競(jìng)賽的方式獲取上級(jí)政府“印象政績(jī)”激勵(lì)的協(xié)同方式。雖然這種協(xié)同是條塊共謀的結(jié)果，但也可以看作是屬地化協(xié)同的一種代表性機(jī)制創(chuàng)新。以上三種機(jī)制代表了屬地化協(xié)同“塊塊調(diào)動(dòng)條條”的運(yùn)作過(guò)程，體現(xiàn)出基層屬地政府基于政治導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)權(quán)威召集條線職能部門參與屬地治理的特征。

需要指出的是，屬地化的協(xié)同機(jī)制雖然在當(dāng)下的基層治理中調(diào)和了條塊矛盾，形成了治理合力，取得了比較好的績(jī)效，但其本質(zhì)是政治導(dǎo)向和基于治理合法性的運(yùn)作機(jī)制。如上所述，通過(guò)黨委統(tǒng)合的政治激勵(lì)、問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的問(wèn)責(zé)激勵(lì)和結(jié)對(duì)共謀的印象政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，基層政府獲得了更多統(tǒng)籌治理行動(dòng)的合法性和政治資源，在正式行政權(quán)力之外也獲得了增量的行動(dòng)空間。如果說(shuō)垂直協(xié)同是基于“條條”部門的行政權(quán)運(yùn)作，那么，屬地協(xié)同則是基于“塊塊”獲得政治資源后所形成的對(duì)于條線部門的召集、指揮和考核激勵(lì)的剩余控制權(quán)運(yùn)作。

然而，政治權(quán)威主導(dǎo)的屬地協(xié)同機(jī)制及其運(yùn)作也有一定的局限性，主要體現(xiàn)在其對(duì)條線部門力量的動(dòng)員能力弱。例如，黨政體制本身雖然是一種動(dòng)員式治理機(jī)制，但其中心工作主要聚焦于基層政府內(nèi)部權(quán)力和資源的整合，對(duì)條線部門依賴度弱。問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的條塊協(xié)同模式雖然將科層內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)換為科層系統(tǒng)與外部問(wèn)題的關(guān)系，借此可召集“條條”部門參與治理，但一旦外部問(wèn)題的復(fù)雜性或數(shù)量超過(guò)科層系統(tǒng)的承載能力時(shí)，條塊協(xié)同不暢的問(wèn)題又會(huì)發(fā)生。結(jié)對(duì)共謀機(jī)制僅僅在事務(wù)范圍上聚焦于“條”與“塊”雙方擅長(zhǎng)的治理領(lǐng)域，結(jié)對(duì)目標(biāo)是在“條”和“塊”共同擅長(zhǎng)的領(lǐng)域打造亮點(diǎn)政績(jī)，圈定結(jié)對(duì)的事務(wù)范圍，具有明顯的選擇性治理傾向。此外，結(jié)對(duì)機(jī)制在剩余事務(wù)等一些非亮點(diǎn)領(lǐng)域或短板事務(wù)中很難產(chǎn)生合作治理的效果?？偠灾?，屬地化協(xié)同的機(jī)制運(yùn)作附加了較多條件，同時(shí)其運(yùn)作的過(guò)程與結(jié)果較為不穩(wěn)定，更多體現(xiàn)為機(jī)制性創(chuàng)新，較難實(shí)現(xiàn)條塊協(xié)同的制度化效果。

（三）科層壓力分解與屬地動(dòng)員強(qiáng)化：基層條塊協(xié)同的可能路徑

基層主動(dòng)創(chuàng)制的條塊協(xié)同機(jī)制，不僅要達(dá)到條塊緊密合作的效果，同時(shí)要克服垂直協(xié)同機(jī)制下基層治理科層化、合規(guī)化和剛性化的傾向，以及基層政府在依靠政治權(quán)威動(dòng)員條線部門上所存在的動(dòng)員范圍窄、力度弱、制度化程度低等問(wèn)題。這就要求基層所需要的條塊協(xié)同機(jī)制既具有對(duì)自上而下條線壓力的調(diào)適功能，同時(shí)又能克服成本高、臨時(shí)性、選擇性的屬地協(xié)同難題，形成對(duì)上級(jí)條線部門持續(xù)性、常態(tài)化、快反饋的合力治理的動(dòng)員。近年來(lái)，基層治理涌現(xiàn)出一批數(shù)字治理平臺(tái)創(chuàng)新，例如，上海市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字治理平臺(tái)、浙江省的“基層治理四平臺(tái)”與整體智治模式，等等。2022年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，“以數(shù)字化改革促進(jìn)制度創(chuàng)新，保障數(shù)字政府建設(shè)和運(yùn)行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實(shí)現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升”。那么，基層自下而上主導(dǎo)的條塊協(xié)同治理平臺(tái)能夠彌合基層治理的條塊分割難題嗎？這種基層協(xié)同機(jī)制的平臺(tái)化和技術(shù)化運(yùn)作對(duì)于條塊關(guān)系調(diào)整的意義為何？本文將以A市B鎮(zhèn)基層精細(xì)化管理的數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)實(shí)踐為例，分析條塊協(xié)作新機(jī)制的可能性。

三、向上協(xié)同：鎮(zhèn)級(jí)城運(yùn)中心的數(shù)字化平臺(tái)治理創(chuàng)新

如前所述，在屬地管理模式下，基層陷入硬性任務(wù)壓力和屬地創(chuàng)制的條塊協(xié)同機(jī)制制度化水平低的困境之中。同時(shí)，重心下沉的改革又極大地強(qiáng)化了基層的屬地責(zé)任?；鶎有枰_(kāi)拓新的協(xié)同機(jī)制，通過(guò)新的平臺(tái)機(jī)制協(xié)同條線職能部門。由于基層的“條”實(shí)質(zhì)上是上級(jí)政府職能部門的下延，因此本文將此稱為“向上協(xié)同”。在垂直協(xié)同機(jī)制的科層壓力和屬地協(xié)同的低制度化運(yùn)作夾縫中，向上協(xié)同所存在的結(jié)構(gòu)性困境在于：第一，在治理的主體上，基層政府往往充當(dāng)上級(jí)條線部門政策的執(zhí)行者或配合者，主動(dòng)創(chuàng)制治理的自主性欠缺；第二，在治理的功能上，處于弱位的基層政府難以對(duì)條線部門的權(quán)力和資源施加實(shí)質(zhì)性影響，治理的主動(dòng)性較差、動(dòng)員能力弱；第三，在治理的結(jié)果上，基層治理不斷成為條線上事務(wù)的協(xié)調(diào)者，喪失兜底屬地事務(wù)的能力，并承擔(dān)無(wú)限的兜底責(zé)任，其結(jié)果是基層條塊關(guān)系被垂直管理體系主導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制所捆綁，在應(yīng)對(duì)屬地問(wèn)題上存在乏力現(xiàn)象。從B鎮(zhèn)的城市管理實(shí)踐中，可以看出前期城市管理工作中向上協(xié)同難題帶來(lái)的具體問(wèn)題。而B(niǎo)鎮(zhèn)的做法是運(yùn)用數(shù)字化的新技術(shù)，通過(guò)在街鎮(zhèn)層級(jí)構(gòu)建平臺(tái)型組織，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的去科層化和功能上協(xié)調(diào)目標(biāo)和任務(wù)的整體性治理。

（一）基層數(shù)字化平臺(tái)治理的基本背景

B鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)接合部的典型區(qū)域，長(zhǎng)期面臨較為突出的城市管理任務(wù)。B鎮(zhèn)所在的A市歷來(lái)十分重視城市精細(xì)化管理。在城市精細(xì)化管理創(chuàng)新中，根據(jù)事務(wù)范疇，城市管理分為“小城管”和“大城管”。前者屬于垂直管理的事務(wù)，主要是指由城市管理行政執(zhí)法局承擔(dān)的工作職責(zé)，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、無(wú)證違法建設(shè)處罰、違法占路處罰、無(wú)照經(jīng)營(yíng)處罰、市政管理、停車管理等，區(qū)層面的城管大隊(duì)和下沉的城管中隊(duì)掌握有執(zhí)法權(quán)限。而后者則是指與城市運(yùn)行各個(gè)方面都有關(guān)系的事務(wù)，涉及市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等內(nèi)容，基本上屬于屬地管理的事務(wù)。近年來(lái)，A市的精細(xì)化管理改革實(shí)踐是將城管部門的執(zhí)法權(quán)和隊(duì)伍等資源下沉到街鎮(zhèn)，以提升街鎮(zhèn)從“大城管”層面統(tǒng)籌屬地城市管理大類事務(wù)的能力，提高轄區(qū)內(nèi)城市管理事務(wù)的精細(xì)度。這一改革有其客觀背景：A市的城市管理綜合執(zhí)法局人手少、事務(wù)多，職能單一，但隨著城市發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，一些城市管理事務(wù)需要同市場(chǎng)監(jiān)管、安全監(jiān)管等多部門聯(lián)合執(zhí)法。同時(shí)由于事務(wù)復(fù)雜度加劇，在推動(dòng)治理重心下移的邏輯下，以往由“條條”部門牽頭主導(dǎo)的城市管理事務(wù)由于縱向問(wèn)責(zé)壓力的強(qiáng)化逐漸轉(zhuǎn)換為“塊塊”需要兜底治理的工作，“塊塊”一線治理具有時(shí)間、資源和處置的優(yōu)勢(shì)，從而能夠發(fā)揮屬地治理的整體性治理優(yōu)勢(shì)。

B鎮(zhèn)在城市管理事務(wù)中面臨諸多方面的挑戰(zhàn)。首先，城管條線事權(quán)的承接問(wèn)題。A市于2014年開(kāi)始推動(dòng)城管等條線部門下沉基層的社會(huì)治理改革，目前城管資源是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”，城管事務(wù)主體由城管部門變?yōu)殒?zhèn)政府，意味著城市管理的事權(quán)和事責(zé)完全屬地化。其次，剩余事務(wù)的兜底難題。剩余事務(wù)是基層治理中沒(méi)有合適管轄部門、缺乏明確管轄依據(jù)的事務(wù)，是難以進(jìn)入既有行政流程的復(fù)雜瑣碎問(wèn)題。城管條線未下沉之前，城管部門往往起到“兜底部門”的效果，但改革后使得B鎮(zhèn)必須將轄區(qū)內(nèi)各類事務(wù)都納入監(jiān)管范疇，城市管理事務(wù)量劇增。再次，責(zé)任兜底壓力大。剩余事務(wù)等涌現(xiàn)到B鎮(zhèn)常規(guī)工作的軌道，需要B鎮(zhèn)主動(dòng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)條線力量應(yīng)對(duì),但由于剩余事務(wù)在職能范圍和行政程序上的棘手性與模糊性，條線部門的參與意愿普遍較低，B鎮(zhèn)政府難以有效兼顧。

面對(duì)治理挑戰(zhàn)，B鎮(zhèn)的方案是構(gòu)建負(fù)責(zé)城市管理綜合性事務(wù)的城運(yùn)中心。城運(yùn)中心以網(wǎng)格管理中心為基礎(chǔ)，綜合市容、城管、安監(jiān)、市場(chǎng)監(jiān)管等條線部門的職能，形成政府內(nèi)部的平臺(tái)型組織。其與網(wǎng)格化管理有所差異的是，其信息化、數(shù)字化的程度更高，且體現(xiàn)為部門間關(guān)系的數(shù)字政府架構(gòu)。實(shí)踐表明，B鎮(zhèn)城運(yùn)中心模式在很大程度上解決了基層社會(huì)治理體系中一直以來(lái)?xiàng)l塊關(guān)系被垂直管理體系捆綁的問(wèn)題，構(gòu)建了屬地化的條塊協(xié)同機(jī)制。那么，數(shù)字化治理平臺(tái)重塑條塊協(xié)同機(jī)制是如何實(shí)現(xiàn)的呢？

（二）數(shù)字化支撐條塊關(guān)系的屬地化再造

1.工作結(jié)構(gòu)的再造：構(gòu)建協(xié)調(diào)型組織

工作結(jié)構(gòu)是指圍繞具體問(wèn)題和事務(wù)所形成的部門之間、組織之間的聯(lián)系通道、行為互動(dòng)以及正規(guī)或半正規(guī)關(guān)系，可以分為縱向的層級(jí)關(guān)系和橫向的部門關(guān)系。就一項(xiàng)復(fù)雜的公共事務(wù)而言，科層體制中調(diào)節(jié)組織結(jié)構(gòu)的方式主要是通過(guò)增加新的部門，負(fù)責(zé)專門的工作，但相應(yīng)地由于部門增加，管理幅度也隨之增大；而增加新的層級(jí)又會(huì)使行政層級(jí)延伸，帶來(lái)跨層級(jí)控制問(wèn)題。在B鎮(zhèn)的精細(xì)化管理實(shí)踐中，行政體制改革面臨兩個(gè)調(diào)整：一是組織內(nèi)部高度科層化下的碎片化資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。在城市管理執(zhí)法力量沒(méi)有下沉基層之前，鎮(zhèn)政府可以依靠城管部門承擔(dān)兜底工作，上級(jí)城管部門將與城市精細(xì)化管理相關(guān)的事務(wù)納入部門職責(zé)范圍，發(fā)揮“條條”帶動(dòng)“塊塊”的效果。例如，B鎮(zhèn)所在的P區(qū)城管局有“亂點(diǎn)趨零化”改革，其本質(zhì)是強(qiáng)化區(qū)城管部門基層工作中街鎮(zhèn)政府的配合度，提高城市管理事務(wù)治理的整體效能。但自從2021年7月之后，A市城管執(zhí)法力量全面下沉基層，人、財(cái)、物都?xì)wB鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌，相應(yīng)地更加需要基層政府主導(dǎo)城市管理的各項(xiàng)事務(wù)。由于城市管理事務(wù)的復(fù)雜性，B鎮(zhèn)城市管理事務(wù)的負(fù)責(zé)部門有下沉的城市管理執(zhí)法中隊(duì)、安全監(jiān)管、網(wǎng)格化管理中心、派出所等，村居內(nèi)還包括村委和社區(qū)居委、志愿者隊(duì)伍等，責(zé)任主體、歸口部門和治理資源等都較為碎片化。二是屬地管理原則泛化帶來(lái)的行政鏈條延伸。由于基層事務(wù)瑣碎細(xì)致，屬地政府承擔(dān)了較多的行政任務(wù)，行政層級(jí)進(jìn)一步拉長(zhǎng)，帶來(lái)街鎮(zhèn)之下村居、樓組的行政化問(wèn)題，行政鏈條沿著“鎮(zhèn)政府—社區(qū)居委會(huì)—網(wǎng)格小組—志愿者隊(duì)伍”的線索層層延長(zhǎng)，任務(wù)和責(zé)任層層落實(shí)，空間尺度不斷細(xì)化，表現(xiàn)出屬地管理泛化的特點(diǎn)。其結(jié)果是，B鎮(zhèn)整個(gè)行政系統(tǒng)陷入組織膨脹的“帕金森定律”之中，B鎮(zhèn)不得不通過(guò)“編外擴(kuò)編”的方式，通過(guò)購(gòu)買第三方公司、社會(huì)組織等服務(wù)的方法獲取增量的人力資源。同時(shí)，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的部門間關(guān)系，也成為B鎮(zhèn)的調(diào)整方向。B鎮(zhèn)城運(yùn)中心在縱向上避免了組織層級(jí)鏈條的增加問(wèn)題，在橫向上又整合了政府內(nèi)部部門、第三方企業(yè)和社會(huì)組織的資源，構(gòu)建了經(jīng)紀(jì)型的組織結(jié)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)了兩種效果。

首先，“一對(duì)多”的組織結(jié)構(gòu)?；鶎诱挥谖覈?guó)行政發(fā)包的末端層級(jí)，是拆包與執(zhí)行的主體。而在實(shí)際運(yùn)作中，由于實(shí)際“委托—代理”關(guān)系的存在，行政層級(jí)多從基層街鎮(zhèn)不斷延長(zhǎng)到村居、樓組，構(gòu)建起“一對(duì)一”的職責(zé)同構(gòu)體系。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，責(zé)任不斷下移，但上級(jí)部門截留了權(quán)力和資源，權(quán)責(zé)失衡帶來(lái)執(zhí)行不力和內(nèi)卷化問(wèn)題。城運(yùn)中心的改革思路在于不增加新的行政層級(jí)而構(gòu)建“一對(duì)多”的整體性政府結(jié)構(gòu)，具體做法是，鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌網(wǎng)格管理中心、城管、安監(jiān)、市容等力量，構(gòu)建司職城市管理事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)部門。從組織形態(tài)看，城運(yùn)中心隸屬于鎮(zhèn)政府，但又區(qū)別于正式的行政部門，屬于事業(yè)單位性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)組織，其部門不擁有行政部門的執(zhí)法權(quán)限，只是承擔(dān)一定事務(wù)范圍內(nèi)的授權(quán)職能；從職權(quán)關(guān)系看，城運(yùn)中心的人、財(cái)、物等資源由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配置，在職能設(shè)定上直接服務(wù)于鎮(zhèn)政府的城市管理事務(wù)，與鎮(zhèn)政府屬于授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系；從部門間關(guān)系看，城運(yùn)中心由鎮(zhèn)內(nèi)部多個(gè)業(yè)務(wù)部門融合而成，與鎮(zhèn)其他職能部門以及垂直管理的條線職能部門等是平級(jí)關(guān)系，在城市管理相關(guān)事務(wù)上，城運(yùn)中心享有監(jiān)督與巡查的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)職能，而各具體業(yè)務(wù)部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行處置。

其次，“多對(duì)一”的任務(wù)結(jié)構(gòu)?；鶎訔l塊協(xié)同的一個(gè)重要目標(biāo)是形成治理合力，而治理合力的形成需要治理資源的基礎(chǔ)性支撐。在建設(shè)城運(yùn)平臺(tái)之前，條塊之間的治理資源分布在條線部門、基層政府內(nèi)部各部門以及外包的各類服務(wù)之間。基層治理中最重要的資源是人，B鎮(zhèn)建設(shè)的城運(yùn)平臺(tái)聯(lián)動(dòng)了城運(yùn)、城管、公安、市場(chǎng)、安監(jiān)、路長(zhǎng)制自治組織、村居聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)站等多類型組織，實(shí)現(xiàn)了條線資源、鎮(zhèn)政府部門資源、市場(chǎng)資源、自治資源圍繞具體任務(wù)的橫向整合。

在特定的事務(wù)上，這種任務(wù)結(jié)構(gòu)與正式科層結(jié)構(gòu)中“條條調(diào)動(dòng)塊塊”的模式形成了明顯的區(qū)別。一方面，治理議程由條塊協(xié)商創(chuàng)制，而非單獨(dú)由條線部門發(fā)起。垂直管理結(jié)構(gòu)中的任務(wù)發(fā)起方一般是條線職能部門，依靠有執(zhí)法權(quán)等實(shí)質(zhì)權(quán)力的條線部門設(shè)置工作議程，基層政府配合著上級(jí)完成具體任務(wù)。而在平臺(tái)的工作結(jié)構(gòu)中，治理議程實(shí)際上由條塊共同制定。B鎮(zhèn)的做法是，建立領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式，由鎮(zhèn)政府將城市管理具體問(wèn)題納入城運(yùn)中心的工作流程，在此過(guò)程中一個(gè)重要環(huán)節(jié)是，鎮(zhèn)城運(yùn)中心需要出面與條線職能部門協(xié)商確定任務(wù)的具體規(guī)則，如事務(wù)的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、處置時(shí)長(zhǎng)、具體負(fù)責(zé)人員等。鎮(zhèn)政府通過(guò)對(duì)問(wèn)題的界定，將問(wèn)題轉(zhuǎn)換為城運(yùn)平臺(tái)的任務(wù)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的治理議程設(shè)置和以“事”為中心的工作模式。另一方面，數(shù)字化平臺(tái)實(shí)際上成為條塊協(xié)作的中介。垂直管理主導(dǎo)的條塊協(xié)同機(jī)制多為條線部門考核、督查基層政府，對(duì)基層政府履職過(guò)程構(gòu)成了監(jiān)管壓力，但“塊”對(duì)“條”基本上難以形成約束關(guān)系，反而還需要承擔(dān)事務(wù)治理的無(wú)限責(zé)任，這也是條塊協(xié)同中權(quán)責(zé)失衡的一個(gè)原因。B鎮(zhèn)城運(yùn)中心的平臺(tái)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了對(duì)協(xié)同過(guò)程的監(jiān)督功能，條塊運(yùn)作的規(guī)則、程序、考核標(biāo)準(zhǔn)在城運(yùn)平臺(tái)的運(yùn)作過(guò)程中都有嚴(yán)格的規(guī)定，此時(shí)，平臺(tái)實(shí)際上發(fā)揮了類似于“元治理”的功能，是協(xié)同過(guò)程的任務(wù)中介并反向監(jiān)控和校準(zhǔn)協(xié)同過(guò)程中的偏差。

工作結(jié)構(gòu)再造的結(jié)果是建設(shè)了協(xié)調(diào)型組織。協(xié)調(diào)型組織源于公私伙伴關(guān)系，這些組織扮演著召集者、調(diào)解者和學(xué)習(xí)媒介的角色，對(duì)跨部門協(xié)作起到重要的中介作用。這一組織與科層制部門的運(yùn)作模式有所差異（見(jiàn)圖1）。首先，協(xié)調(diào)型組織不掌握實(shí)質(zhì)性權(quán)力，而是依附于基層作為“塊”的授權(quán)；其次，協(xié)調(diào)型組織的工作結(jié)構(gòu)是彈性的，可以根據(jù)事務(wù)的復(fù)雜多寡靈活地設(shè)計(jì)治理議程，依附于科層制又規(guī)避科層化的負(fù)面效果；最后，由于協(xié)調(diào)型組織是依附于基層政府建構(gòu)的，代表著基層政府的治理意圖，既有“一對(duì)多”的平臺(tái)效應(yīng)，也有“多對(duì)一”的中介效應(yīng)，“塊”擁有了對(duì)“條”的指揮召集能力，在具體事務(wù)上形成了治理合力。

2.權(quán)責(zé)關(guān)系的再造：以“事”為中心的權(quán)責(zé)匹配

如果說(shuō)條塊關(guān)系是基層部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征，那么權(quán)責(zé)關(guān)系則是條塊關(guān)系背后的深層次邏輯。在工作結(jié)構(gòu)變革的基礎(chǔ)上，權(quán)責(zé)關(guān)系也得到了調(diào)整。權(quán)責(zé)失衡是基層條塊矛盾的癥結(jié)，隨著縱向上權(quán)力集中改革的深入，當(dāng)下基層治理中的權(quán)責(zé)失衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是責(zé)任被無(wú)限放大。在壓力型體制問(wèn)責(zé)總領(lǐng)的治理結(jié)構(gòu)下，從壓力層層加碼到責(zé)任層層壓實(shí)，基層需要事無(wú)巨細(xì)將所有的事務(wù)都兜底管理起來(lái)，負(fù)擔(dān)沉重。甚至在一些極端情況下，基層出現(xiàn)形式主義的避責(zé)現(xiàn)象和不出事的行為邏輯，治理效能降低。二是權(quán)力難以下沉。雖然推進(jìn)治理重心下移為基層賦能是近年改革的重要目標(biāo)，但由于垂直管理的優(yōu)勢(shì)，“條”具有執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和資源配置權(quán)三類實(shí)質(zhì)性權(quán)力，而由于執(zhí)法權(quán)的懸置與基層一線治理的屬地優(yōu)勢(shì)、監(jiān)督權(quán)的程序化運(yùn)作與基層自主性、資源配置的碎片化與基層治理的整體性等之間存在矛盾，條塊關(guān)系往往處于緊張沖突的狀態(tài)，基層陷入權(quán)小責(zé)大的治理困境。

因此，從這個(gè)角度看，基層權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整的方式并非是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配的理想狀態(tài)，而是規(guī)范基層責(zé)任的邊界和統(tǒng)籌垂直管理的條線權(quán)力為基層所用，使得基層具備與屬地管理責(zé)任相匹配的自主治理能力。城運(yùn)中心工作結(jié)構(gòu)的再造為權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。城運(yùn)中心構(gòu)建了以平臺(tái)為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)型組織結(jié)構(gòu)，這樣一來(lái)，城運(yùn)中心實(shí)際扮演著組織協(xié)調(diào)的角色，進(jìn)而形成了以“事”為中心的治理模式。

首先，增量問(wèn)題的責(zé)任建構(gòu)。為了避免條塊壁壘，B鎮(zhèn)改革思路是采用增量改革方式，在問(wèn)題界定上尋找增量問(wèn)題，特別指向不在條線部門明確職能范疇的剩余事務(wù)。而這些事務(wù)一旦得到認(rèn)證，又恰恰需要跨層級(jí)、跨部門解決。B鎮(zhèn)通過(guò)將這些增量問(wèn)題吸納到行政軌道，避免了“動(dòng)別人蛋糕”的條塊利益沖突。例如，B鎮(zhèn)城運(yùn)中心將問(wèn)題定義為易操作的“簡(jiǎn)單問(wèn)題”，將事務(wù)協(xié)作原則設(shè)定為“項(xiàng)目簡(jiǎn)練、流程簡(jiǎn)捷、操作簡(jiǎn)單”，這樣就可以繞開(kāi)條塊壁壘，尋找條塊協(xié)同的增量渠道。

其次，條塊協(xié)商的責(zé)任分解。在傳統(tǒng)科層行政中，條塊之間責(zé)任的確認(rèn)分別有屬事和屬地兩種方式，一般條線承擔(dān)屬事責(zé)任，“塊塊”承擔(dān)屬地責(zé)任。但在任務(wù)執(zhí)行中，條線上屬事的責(zé)任常常轉(zhuǎn)換為“塊”上的屬地責(zé)任，造成“塊”的責(zé)任無(wú)限擴(kuò)大。也就是說(shuō)，盡管條塊協(xié)作的議程已經(jīng)建立起來(lái)，但執(zhí)行中仍然可能存在偏差。B鎮(zhèn)的做法是構(gòu)建清晰的事務(wù)責(zé)任體系，將治理權(quán)責(zé)包干到具體個(gè)人。B鎮(zhèn)城市精細(xì)化管理問(wèn)題的權(quán)責(zé)主要包括問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和問(wèn)題處置兩項(xiàng)。B鎮(zhèn)通過(guò)權(quán)責(zé)清單設(shè)置了詳細(xì)的任務(wù)規(guī)程，這里的權(quán)責(zé)清單制度是指將基層政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的權(quán)限和條線部門的執(zhí)法權(quán)力等各項(xiàng)職權(quán)以詳細(xì)任務(wù)規(guī)則的形式羅列出來(lái)，讓各方都有清晰的“任務(wù)角色”，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、實(shí)施行政管理、對(duì)接流程、結(jié)案閉環(huán)時(shí)能夠有據(jù)可依。

最后，合力治理的責(zé)任共同體。B鎮(zhèn)圍繞相關(guān)問(wèn)題會(huì)同相關(guān)部門就事務(wù)的嚴(yán)重性與利益共同點(diǎn)做出協(xié)商，說(shuō)服條線部門接受鎮(zhèn)政府提供的解決方案。例如，B鎮(zhèn)在農(nóng)村自建房整治上面臨較為突出的治理挑戰(zhàn)，消防部門對(duì)安全消防負(fù)有責(zé)任，公安、市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)違法群租負(fù)有責(zé)任，鎮(zhèn)政府對(duì)自建房問(wèn)題造成的生命財(cái)產(chǎn)損失等重大事故負(fù)有屬地責(zé)任。B鎮(zhèn)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議出面與各條線部門協(xié)商，條塊很容易就聯(lián)合整治這類問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。

3.行政壓力的屬地化調(diào)適

在屬地管理原則下，條塊關(guān)系的一個(gè)癥結(jié)是績(jī)效壓力從上級(jí)傳導(dǎo)到基層，基層治理的壓力無(wú)限強(qiáng)化，“條”上的任務(wù)發(fā)包、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和考核評(píng)比等都構(gòu)成了“塊”的績(jī)效壓力。城運(yùn)中心雖然構(gòu)建了平臺(tái)化的工作結(jié)構(gòu)和以“事”為中心的權(quán)責(zé)關(guān)系，但隨著近年基層改革后縱向科層任務(wù)模糊發(fā)包，事務(wù)治理的壓力逐漸增加。在實(shí)際工作中，基層仍然可能因?yàn)槭聞?wù)量巨大、治理資源不足等問(wèn)題導(dǎo)致平臺(tái)無(wú)法承載治理訴求，最終導(dǎo)致條塊協(xié)作出現(xiàn)阻滯。城運(yùn)中心的平臺(tái)設(shè)計(jì)更重要的是要不斷化解各類治理壓力，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的穩(wěn)態(tài)運(yùn)作。而城運(yùn)平臺(tái)的特點(diǎn)是既有組織結(jié)構(gòu)的承托，又被賦予了機(jī)制設(shè)計(jì)的靈活性。這種設(shè)計(jì)方案能夠?qū)⒆陨隙碌闹卫韷毫{入制度軌道，較高的制度化水平保證了工作機(jī)制的可持續(xù)性運(yùn)行。

首先，承壓主體的拓展。隨著模糊任務(wù)發(fā)包的強(qiáng)化，一些自治范疇的事務(wù)如門前堆物等,以及隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展涌現(xiàn)出來(lái)的新生事務(wù)如共享單車違規(guī)停放等，都需要基層行政力量兜底處理。條塊協(xié)作主要依靠科層體制內(nèi)的資源動(dòng)員，而B(niǎo)鎮(zhèn)的做法是引入體制外的資源，通過(guò)多元合作達(dá)到條塊協(xié)同、政社合作的合力治理效應(yīng)。基層事多人少，其中最重要的資源是一線管理者，通過(guò)給體制內(nèi)外不同資源設(shè)定角色，實(shí)現(xiàn)了治理主體的拓展。以B鎮(zhèn)城運(yùn)中心“有證管理事項(xiàng)”治理場(chǎng)景為例，涉及的體制內(nèi)治理主體有鎮(zhèn)網(wǎng)格隊(duì)員、市場(chǎng)所、公安社區(qū)民警、安監(jiān)工作人員，涉及的體制外主體有第三方巡查隊(duì)員、村委等。

其次，壓力的內(nèi)生傳導(dǎo)。隨著治理目標(biāo)日趨多元，特別是剩余事務(wù)等模糊性問(wèn)題納入行政軌道，基層精細(xì)化管理工作實(shí)際上承擔(dān)著比較大的自上而下的壓力。B鎮(zhèn)的做法是構(gòu)建以“事”為中心的任務(wù)驅(qū)動(dòng)型治理，將縱向的壓力轉(zhuǎn)換為科層任務(wù)中的任務(wù)壓力，由此將治理壓力限制在任務(wù)內(nèi)部，形成條塊壓力共擔(dān)的工作機(jī)制，從而規(guī)避執(zhí)行過(guò)程中的條塊壁壘。這一過(guò)程主要通過(guò)任務(wù)考核和督查督辦兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)。一方面，通過(guò)考核細(xì)則明確任務(wù)壓力。城運(yùn)中心事務(wù)有詳細(xì)的任務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)頻次和問(wèn)題處置時(shí)間都有嚴(yán)格的規(guī)定。以違規(guī)存放使用液化氣鋼瓶、電瓶車違規(guī)充電為例。村居自治的一級(jí)處置時(shí)間是2小時(shí)；條線部門督辦處置時(shí)間為0.5天。任務(wù)工單在對(duì)應(yīng)時(shí)限內(nèi)必須結(jié)案閉環(huán)，否則會(huì)計(jì)入考核。另一方面，通過(guò)督查督辦向條線部門傳導(dǎo)壓力。為了避免在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生各類形式主義導(dǎo)致的執(zhí)行有效、治理無(wú)效的現(xiàn)象，城運(yùn)中心還構(gòu)建了任務(wù)的督查督辦機(jī)制提高執(zhí)行的壓力，由此督查督辦機(jī)制成為另一個(gè)政治壓力調(diào)適的載體。督辦機(jī)制形成了“塊”對(duì)“條”的監(jiān)督，提高了“塊”動(dòng)員“條”有效執(zhí)行政策任務(wù)的力度。

最后，壓力的屬地循環(huán)。近年來(lái)，基層治理改革十分重視構(gòu)建問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的技術(shù)治理創(chuàng)新，其特點(diǎn)是根據(jù)政務(wù)熱線等問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制的技術(shù)支撐，以及時(shí)回應(yīng)公眾訴求為目標(biāo)，以工單流程閉環(huán)和公眾評(píng)價(jià)為壓力機(jī)制，構(gòu)建“條條”調(diào)動(dòng)“塊塊”的新模式。然而，這類數(shù)字治理改革在邏輯上屬于垂直協(xié)同機(jī)制的范疇，本質(zhì)上是基于科層壓力驅(qū)動(dòng)的治理模式，且由于技術(shù)系統(tǒng)管理權(quán)限屬于上級(jí)政府條線部門，基層政府在工單閉環(huán)的剛性行政壓力和海量公眾訴求的夾縫中運(yùn)行，面臨超負(fù)荷運(yùn)作的負(fù)擔(dān)。B鎮(zhèn)通過(guò)承壓主體的擴(kuò)展稀釋了回應(yīng)社會(huì)訴求的壓力，通過(guò)壓力的內(nèi)生傳導(dǎo)，保證了壓力能夠在屬地自我調(diào)節(jié)下開(kāi)展工作?；鶎诱越ǖ臄?shù)字化平臺(tái)恰恰扮演了上級(jí)問(wèn)責(zé)壓力與基層有效治理之間的“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”，相關(guān)事務(wù)能夠緊密貼合屬地治理的優(yōu)先目標(biāo)，是基層政府的治理理性對(duì)于行政理性的超越（見(jiàn)圖2）。

四、數(shù)字化治理平臺(tái)統(tǒng)合基層條塊力量

在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既有理論認(rèn)為基層政府相比于條線部門具有優(yōu)勢(shì)地位，擁有約束和支配條線的權(quán)力， 能夠調(diào)動(dòng)條線資源參與治理的能動(dòng)性，甚至在壓力型體制下具有執(zhí)行彈性。需要注意的是，這一視角仍然延續(xù)了政績(jī)競(jìng)賽時(shí)期的地方發(fā)展主義、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作的觀察視角，也體現(xiàn)在當(dāng)下治理重心下沉過(guò)程中基層賦權(quán)增能的實(shí)踐創(chuàng)新中。但需要注意的一個(gè)變化是，支配與調(diào)動(dòng)資源的實(shí)質(zhì)性權(quán)力仍然在上級(jí)條線部門掌握中，而壓力型體制的彈性也在問(wèn)責(zé)總領(lǐng)的制度環(huán)境下趨向剛性化，基層治理的自主治理空間逐步收窄，可持續(xù)治理能力弱化。因此，如何在新條件下強(qiáng)化基層治理是一個(gè)亟待重視的命題。

實(shí)際上，基層治理除了應(yīng)對(duì)自上而下的任務(wù)，還需要不斷回應(yīng)治理環(huán)境中涌現(xiàn)的復(fù)雜性。“塊塊”具有一線治理的資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，圍繞著各種“大事”“小事”開(kāi)展治理活動(dòng)，不斷回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的需要，因此構(gòu)建“塊塊”的自主性與能動(dòng)能力也是條塊關(guān)系改革的實(shí)際需要。但與強(qiáng)化“塊”的意圖存在出入的是屬地管理的悖論：一方面，由于在政治位階、資源基礎(chǔ)和實(shí)際控制權(quán)方面，“條”相比于“塊”具有實(shí)際優(yōu)勢(shì)，垂直管理的權(quán)力和資源并不能實(shí)質(zhì)性地下放到屬地；另一方面，在壓力型體制全面強(qiáng)化下，財(cái)政靈活度弱化和事務(wù)泛化，實(shí)際工作中“塊”需要競(jìng)爭(zhēng)“條”上發(fā)包的項(xiàng)目等資源，接受上級(jí)的監(jiān)督和考核壓力以及任務(wù)攤派，進(jìn)而帶來(lái)“權(quán)小、責(zé)大、事多”的權(quán)責(zé)失衡困境和屬地兜底難題。這種權(quán)責(zé)失衡一方面是因?yàn)榭茖咏M織結(jié)構(gòu)自身的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，上級(jí)具有的權(quán)力與責(zé)任通常被認(rèn)為是大于下級(jí)的權(quán)力與責(zé)任，上級(jí)具有對(duì)下級(jí)的支配權(quán)，形成對(duì)下級(jí)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。另一方面,則是執(zhí)行偏差問(wèn)題。“條條”依附于上級(jí)政府，利用接近權(quán)力中心的優(yōu)勢(shì)，將部門事務(wù)納入上級(jí)黨委政府對(duì)基層的目標(biāo)管理責(zé)任制考核方案中，使得上級(jí)政府部門與基層政府的平級(jí)關(guān)系演化為事實(shí)上的上下級(jí)考核與監(jiān)督關(guān)系，便可能出現(xiàn)“條強(qiáng)塊弱”的位階差距。

北京、上海等城市開(kāi)展的推動(dòng)治理重心下移的改革，也非常重視提高基層“塊塊”對(duì)“條條”的約束力和考核監(jiān)督。但目前的改革尚無(wú)法突破自上而下的制度框架和“條條”對(duì)“塊塊”的位階強(qiáng)勢(shì)，基層治理只能在有限的、既定的“條強(qiáng)塊弱”的結(jié)構(gòu)空間內(nèi)發(fā)揮能動(dòng)性。因此，屬地模式中條塊關(guān)系的根本難題在于如何改善基層政府的弱位困境，補(bǔ)強(qiáng)其屬地管理的弱位協(xié)同功能，強(qiáng)化基層作為“塊塊”調(diào)動(dòng)“條條”治理的能力。B鎮(zhèn)的實(shí)踐是利用數(shù)字化治理平臺(tái)重塑精細(xì)化管理?xiàng)l塊關(guān)系的一次嘗試。B鎮(zhèn)城運(yùn)中心的案例，顯示了治理平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的可能性。數(shù)字化治理平臺(tái)重塑條塊關(guān)系的根本邏輯在于補(bǔ)強(qiáng)了基層弱位的結(jié)構(gòu)和功能缺陷，以自下而上的方式適當(dāng)?shù)赝卣沽嘶鶎幼灾髦卫淼目臻g，增強(qiáng)了屬地管理的能動(dòng)性。

首先，屬地權(quán)責(zé)一致。后單位制時(shí)期，城市分化性社會(huì)的整合依賴的仍然是國(guó)家供給的制度規(guī)范，國(guó)家通過(guò)縱向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，自上而下地塑造了城市基層治理的合規(guī)性與科層化程度，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)基層的監(jiān)控程度，以契合基層治理現(xiàn)代化改革的目標(biāo)。這種改革取向使得層級(jí)之間、條塊之間的關(guān)系趨向剛性化，長(zhǎng)久看來(lái)將帶來(lái)基層治理失活的后果，愈加依靠縱向的外在壓力驅(qū)動(dòng)治理議程。盡管近年來(lái)基層治理改革的意圖是不斷強(qiáng)化屬地管理的自主性和資源支配力度，但這種改革因?yàn)槿跷粎f(xié)同困境的存在，終將導(dǎo)致屬地管理異化為“權(quán)力屬條、責(zé)任屬地”的局面。治理平臺(tái)通過(guò)塑造一套新的任務(wù)規(guī)則，形成了基層自主規(guī)則驅(qū)動(dòng)、靈活調(diào)配的任務(wù)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了屬地政府自我建構(gòu)規(guī)則的能力。這種規(guī)則建構(gòu)有異于自上而下的規(guī)則嵌入，而是通過(guò)屬地規(guī)則的向上牽引，構(gòu)筑了“塊塊”調(diào)動(dòng)“條條”的行動(dòng)框架。

其次，逆向的資源動(dòng)員。資源是基層治理的行動(dòng)基礎(chǔ)。吉登斯將資源分為權(quán)威性資源和配置性資源。權(quán)威性資源是指行動(dòng)者所擁有的權(quán)威和各種社會(huì)資本，配置性資源則是指各種物質(zhì)的實(shí)體性資源。近年來(lái)垂直管理主導(dǎo)的治理重心改革目標(biāo)是推動(dòng)權(quán)威性資源與配置性資源同步下沉，讓基層“有權(quán)、有人、有物”，借以提高基層治理能力。但弱位的結(jié)構(gòu)性缺陷使得權(quán)威性資源的下沉往往趨向形式化，而配置性資源的下沉又考驗(yàn)基層的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，限制了基層資源動(dòng)員的效能。治理平臺(tái)構(gòu)建了資源動(dòng)員的中介組織，并發(fā)揮了兩種效果：一是權(quán)威性資源的實(shí)體化運(yùn)作效果，通過(guò)組織授權(quán)與協(xié)調(diào)功能建構(gòu)的形式，構(gòu)建了屬地管理職能，實(shí)現(xiàn)了“塊塊”對(duì)“條條”的權(quán)威性資源的再生產(chǎn)；二是配置性資源的多元化整合，通過(guò)跨領(lǐng)域、跨部門、跨主體的整合，將居民自治、政社共治的資源都納入行政治理的軌道，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)合治理的效果。

最后，基層自主性的擴(kuò)張。自主性是在結(jié)構(gòu)性關(guān)系中充分釋放能動(dòng)性的基礎(chǔ)。中國(guó)的傳統(tǒng)治理智慧向來(lái)重視中央與地方、國(guó)家與社會(huì)之間廣泛的委托—代理關(guān)系，政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性是構(gòu)建大一統(tǒng)國(guó)家制度韌性的關(guān)鍵機(jī)制?；鶎又卫砀母锏男聞?dòng)向是在既有剛性結(jié)構(gòu)中塑造自主性，如B鎮(zhèn)的做法就是通過(guò)構(gòu)建“塊塊”對(duì)“條條”的統(tǒng)合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理在精細(xì)化管理中自主創(chuàng)制治理議程的目標(biāo)。此外，B鎮(zhèn)的自主性的擴(kuò)張還體現(xiàn)了增量改革的邏輯。既定的條塊關(guān)系從深層次層面的改革看，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要體制性重塑，難以取得立竿見(jiàn)影的改革效果。通過(guò)機(jī)制性的創(chuàng)新，平臺(tái)治理在組織結(jié)構(gòu)、治理議程、資源動(dòng)員等方面開(kāi)拓出新的治理軌道，不觸及改革的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)壁壘和深層次癥結(jié)，體現(xiàn)了“繞過(guò)存量、走增量”的技術(shù)治理思維。

總之，數(shù)字化平臺(tái)治理重塑條塊關(guān)系的互動(dòng)機(jī)制是改革的結(jié)構(gòu)面向，而補(bǔ)強(qiáng)基層治理的弱位困境，加大基層政府向上協(xié)同條線職能部門的能力，重塑基層治理的屬地治理效應(yīng)，則是其實(shí)踐創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和創(chuàng)新價(jià)值。本文僅僅以城市精細(xì)化管理工作的街鎮(zhèn)城運(yùn)平臺(tái)為研究對(duì)象，考察數(shù)字化平臺(tái)治理對(duì)條塊關(guān)系的塑造機(jī)制，必然存在“以管窺豹”的認(rèn)知局限?；鶎庸卜?wù)、公共管理和公共安全等領(lǐng)域已經(jīng)涌現(xiàn)出各式各樣的平臺(tái)治理模式，在優(yōu)化公共服務(wù)供給、協(xié)調(diào)條線和屬地關(guān)系、構(gòu)建政社互動(dòng)方式等方面發(fā)揮著重要作用，仍需進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究。

來(lái)源：《理論與改革》2022年第5期