摘  要：敏捷治理是數(shù)字時代超大城市治理的創(chuàng)新范式和目標圖景，已有研究普遍對敏捷治理存在一種“樂觀迷思”，理想化地將敏捷治理視為已然實現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)。為此，需要追問的是：超大城市敏捷治理已經(jīng)實現(xiàn)了嗎？研究認為敏捷治理更多的是城市治理持續(xù)進階動態(tài)過程中的未來范式，可以將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，重新理解超大城市敏捷治理的演進歷程和全過程圖景。研究發(fā)現(xiàn)，從面向行政權(quán)威任務型的科層治理到面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理，再到面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理的動態(tài)進階，呈現(xiàn)出超大城市治理范式的演進歷程。從特征邏輯來看，超大城市敏捷治理整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動和適應學習的治理閉環(huán)之中，是系統(tǒng)理念驅(qū)動治理思維的有效轉(zhuǎn)換、技術賦能推動治理質(zhì)效的整體提升、組織調(diào)適促進治理流程的重塑再造、制度革新支撐敏捷治理的持續(xù)進階共同作用的結(jié)果。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為理解超大城市敏捷治理提供了一種新的分析視角，有助于從深層次廓清超大城市治理現(xiàn)代化的實踐路徑。

一、問題的提出

超大城市是中國式現(xiàn)代化實踐的重要場域，承載著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代使命。然而，作為一個復雜的巨系統(tǒng)，超大城市空間規(guī)模宏大、海量人口聚集、要素結(jié)構(gòu)復雜、社會需求多元，具有顯著的集聚性、異質(zhì)性、流動性與開放性等屬性，面臨著高強度的治理壓力和不確定性的風險挑戰(zhàn)。正因如此，國家領導人高度重視超大城市治理問題，多次強調(diào)“要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規(guī)律的治理新路子?！比绾翁剿鞣铣蟪鞘刑卣饕?guī)律和現(xiàn)實需求的現(xiàn)代化治理之路，成為新發(fā)展階段下城市治理理論研究和實踐探索的重要命題。在此背景下，表征著開放性、靈活性、包容性和適應性的城市敏捷治理范式應運而生。

作為數(shù)字時代公共治理領域所推崇的治理范式，敏捷治理孕育于數(shù)字化發(fā)展不斷提速、數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷演進的時代潮流之下。從發(fā)展過程來看，敏捷治理最早起源于軟件工程領域，其核心要義是以客戶為導向，及時感知和靈活適應需求的快速變化，并根據(jù)需要改進和微調(diào)開發(fā)流程，以消解傳統(tǒng)“瀑布式”（WaterFall）開發(fā)設計流程中靈活性和彈性不足的弊端，實現(xiàn)更高層次的適應性、包容性和可持續(xù)性。超大城市空間規(guī)模、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)要素的急劇增長，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變得愈發(fā)復雜，使其治理難度系數(shù)呈指數(shù)級上升。而傳統(tǒng)城市治理模式難以為繼，敏捷治理這一日臻成熟的理念范式由此引入。在數(shù)字時代背景下，新興數(shù)字技術所展現(xiàn)出的能級效應，帶動超大城市治理實現(xiàn)質(zhì)的飛躍和革命性進步，為超大城市敏捷治理提供了底層技術支撐?？偠灾?，作為高靈活性、適應性和全面性的治理范式，敏捷治理給大城善治帶來了全新視角和思路啟發(fā)，成為驅(qū)動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新型數(shù)字化服務的重要指向。

尤其是近年來，超大城市治理開啟全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，城市治理的各類場域?qū)崿F(xiàn)了數(shù)字技術的立體化滲透。新興數(shù)字技術突破創(chuàng)新與城市發(fā)展進程深度交織，逐漸成為變革重塑城市治理理念、結(jié)構(gòu)范式和功能形態(tài)的驅(qū)動力量。借助數(shù)字化技術，推動城市治理手段與模式創(chuàng)新，促進超大城市治理體系完善和能力提升，成為超大城市治理現(xiàn)代化的必然趨勢。對此，已有研究將數(shù)字技術與敏捷治理結(jié)合起來，探討超大城市治理能級和運行效率提升的實踐路徑，比如“數(shù)字平臺賦能敏捷治理”與“數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推敏捷治理”等。這些研究關注現(xiàn)實案例，認為上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”模式在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理流程與方式等方面，均體現(xiàn)出敏捷治理的要素，強調(diào)敏捷治理對城市治理的助力作用，能夠有效化解治理任務情境的多元化、復雜化與治理結(jié)構(gòu)單一化、靜態(tài)化之間的張力，推動超大城市治理從模糊應對到敏捷治理的變革，進而提升超大城市治理效能。除此之外，也有研究將“YX先鋒”移動工作平臺、“云享烏鎮(zhèn)”數(shù)字平臺等視為實現(xiàn)敏捷治理的一種典型實踐，強調(diào)數(shù)字技術在推動主體互動、資源集約、制度變革的實踐價值，并將這些實踐視為敏捷治理的具體進展?？傮w來看，既有研究對超大城市敏捷治理的價值意涵、要素特征和實現(xiàn)機制等內(nèi)容展開了較多探討，大體勾勒出超大城市敏捷治理的知識圖譜。然而，現(xiàn)有多數(shù)研究似乎會有一種誤解，認為數(shù)字化轉(zhuǎn)型或數(shù)字治理簡單地等同于敏捷治理范式，讓人感覺推進數(shù)字技術實踐應用的城市已然實現(xiàn)了敏捷治理。

對此，我們需要追問一個問題：這些超大城市已經(jīng)實現(xiàn)了敏捷治理嗎？回答這一問題，需要回歸到敏捷治理的本質(zhì)內(nèi)涵。從基礎概念來看，超大城市敏捷治理源自技術治理、彈性治理、適應性治理、復雜性治理等理論的時代性重組和多元式互構(gòu)，蘊含著治理情境的動態(tài)適應、治理主體的開放多元、治理結(jié)構(gòu)的剛?cè)岵椭卫矸绞降撵`活多變等要素。我國進入新發(fā)展階段以來，超大城市面臨的新問題、新任務更是層出不窮，治理要素和內(nèi)容的廣度、深度、效度不斷拓展。盡管目前北京、上海、廣州、深圳等超大城市已經(jīng)借助數(shù)字技術提升了治理效能?？陀^而言，這些城市的治理實踐與敏捷治理范式還存在相當長的距離。換言之，已有研究多屬于技治主義視角的單向度討論，理想化地將敏捷治理視為已然實現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，普遍存在一種“樂觀迷思”。按照當前的城市治理水平，敏捷治理的實現(xiàn)僅僅只是一種“美好的想象”，這與“既定的事實”認知顯然并不匹配。

那么，如何從整體和系統(tǒng)的視角認識超大城市敏捷治理？理解敏捷治理，需要將其視為一種城市治理動態(tài)持續(xù)進階中的未來范式。敏捷治理是城市治理持續(xù)發(fā)展和迭代進階的作用結(jié)果，彰顯出數(shù)字時代城市治理現(xiàn)代化發(fā)展的目標圖景，也包含當前城市治理全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值意義。在此背景下，進一步結(jié)合城市治理領域新近提出的“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”目標，從“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的視角重新解讀超大城市敏捷治理的變遷歷程和全過程圖景，不僅有助于系統(tǒng)梳理超大城市治理范式的演進歷程，而且有助于探討超大城市治理范式變遷背后的邏輯理路。

二、文獻綜述與新視角的引入

（一）城市敏捷治理研究的三種主流分析視角

作為一種日臻成熟的治理理念或范式，敏捷治理強調(diào)快速且有效回應，主張以靈敏感知、及時響應、靈活應對和迭代適應的方式，對內(nèi)幫助組織有效駕馭各種不確定性，對外察覺變化的趨勢性。自公共治理領域引入敏捷治理以來，迅速引發(fā)學界的廣泛關注，形成了相對豐碩的研究成果，為超大城市邁向治理現(xiàn)代化提供了理論路徑，開辟了廣闊的探索空間。整體而言，主要存在以下三種主流分析視角。

一是技治主義視角，重點關注新興技術對城市敏捷治理的賦能效應和作用邏輯。一方面，技術賦能創(chuàng)新構(gòu)建了多元合作的良性關系與科學高效的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了城市敏捷治理的基礎底座和關鍵變量，成為城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要指向；另一方面，從治理實踐而言，傳統(tǒng)城市治理工具和手段盡顯疲軟乏力，數(shù)字技術的能級效應受到高度重視。在此基礎上，既有研究立足超大城市的特殊場域和治理情境，從適應性治理、彈性治理、精準治理、平臺治理等理論視角出發(fā)，挖掘超大城市要素資源合理配置與高效利用的驅(qū)動機制，進而探索超大城市治理從被動到主動、從碎片到協(xié)同、從粗放到精準、從遲鈍到靈敏的過程機理。而從客觀理性角度而言，“技術全能論”是一種過于理想化的愿景，對數(shù)字技術和技術治理的過度推崇，容易忽視其引發(fā)的“數(shù)字鴻溝”“技術異化”等負面效應。

二是技術與組織互構(gòu)的視角，聚焦探索技術應用、組織變革與城市敏捷治理的關聯(lián)邏輯。在公共治理領域中，技術與組織關系的探討是一個歷久彌新的研究議題。技術是組織行動的產(chǎn)物，也是組織行動的中介和載體依托，技術應用對組織有著明確要求，具有使動性和制約性的特質(zhì)。與此同時，組織具備剛性與彈性的雙重屬性，其多樣性受到技術的直接影響。技術與組織之間的相互影響與互為作用，成為驅(qū)動城市治理變革的重要力量。在技術與組織互構(gòu)理論的分析進路下，考察城市治理的演化表征和邏輯機理可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術和治理組織之間的關系十分復雜，必須考慮到治理情境和環(huán)境變量等影響因素。城市敏捷治理并非單一技術主導或組織驅(qū)動的結(jié)果，而是技術與組織相互促進、相互影響的迭代進階過程，強調(diào)治理節(jié)奏與技術進度的相互依存，以及治理對技術的協(xié)同適配。

三是需求與情境的匹配視角，側(cè)重挖掘治理需求和社會情境對城市敏捷治理的影響機理?？焖贁U張的城市空間和不斷增長的人口規(guī)模，帶來了多元化、個性化、異質(zhì)化的治理需求，也給城市科層組織的感知力和回應力帶來了全新挑戰(zhàn)。一方面，巨大的治理負荷使傳統(tǒng)行政權(quán)力主導、問題倒逼的治理范式盡顯疲軟，城市治理能力不足、服務治理程度不高、居民參與不強等問題日趨凸顯；另一方面，跨領域、跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的協(xié)同困境，也難以實現(xiàn)超大城市高效運行、社會服務與價值共創(chuàng)的多向度平衡。此外，隨著異質(zhì)性需求與一體化服務之間矛盾日益激化，超大城市有序運行的壓力驟然增大，各類不確定性風險急劇攀升。為了規(guī)避傳統(tǒng)城市治理范式所帶來的“鈍感”，適應超大城市復雜多變的治理情境和現(xiàn)實需求，迫切需要搭建更為科學敏捷的城市治理范式框架，構(gòu)建彈性靈活、整體高效與漸進迭代的體制機制。

上述視角對超大城市敏捷治理進行了深度探討，勾勒出超大城市敏捷治理的理論圖譜，增進了對超大城市敏捷治理的實踐認知，但仍有提升解釋力的探索空間，具體而言：一是現(xiàn)有研究多將敏捷治理作為已然實現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，以此刻畫超大城市敏捷治理的特征要素。從當前實踐效果來看，超大城市的敏捷治理更多是一種未來式的目標圖景，距離實現(xiàn)仍有相當大的差距。二是既有理論對全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下超大城市敏捷治理尚未引起足夠的關注。盡管一些研究關注到數(shù)字化轉(zhuǎn)型對超大城市敏捷治理的推動作用，但較少對超大城市敏捷治理的層次要素進行全景式剖析。三是已有研究多從靜態(tài)視角分析超大城市敏捷治理的作用機制，較少關注治理范式持續(xù)演進的動態(tài)過程。因此，本研究基于超大城市的發(fā)展規(guī)律和環(huán)境變化，從動態(tài)歷時性角度挖掘超大城市治理范式持續(xù)進階的變遷歷程，探討全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型下超大城市敏捷治理的層次要素和未來面向，進而詮釋邁向超大城市敏捷治理的未來路徑。

（二）理解敏捷治理的新視角：全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

在數(shù)字時代背景下，加快數(shù)字技術與城市治理融合的步伐，全面推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，是當前超大城市治理現(xiàn)代化的重要趨勢。2024年4月，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局等多部門聯(lián)合印發(fā)《關于深化智慧城市發(fā)展推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導意見》，從總體要求、全領域推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、全方位增強城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型支撐、全過程優(yōu)化城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型生態(tài)以及保障措施等方面，指出“推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化發(fā)展，是面向未來構(gòu)筑城市競爭新優(yōu)勢的關鍵之舉，也是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。這不僅系統(tǒng)闡釋了城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的任務目標和實踐方向，也為城市治理邁向“體系重構(gòu)、質(zhì)效提升”新階段開拓了創(chuàng)新空間。

從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型起步至今，推動了城市生產(chǎn)生活與公共服務供給方式的巨大變化，引發(fā)了城市治理理念與模式的系統(tǒng)變革。作為面向未來塑造城市核心競爭力的關鍵之舉，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑，全面提升了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性與協(xié)同性，驅(qū)動城市治理體系更加完善、治理結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、治理能力更加提升，實現(xiàn)超大城市日益?zhèn)€性化、復雜化、動態(tài)化的治理需求有效回應。本質(zhì)上，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是順應新一輪科技革命和城市發(fā)展趨勢變化，實現(xiàn)城市全領域、全方位、全過程數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的系統(tǒng)工程?；谏鲜鲇懻摽梢园l(fā)現(xiàn)，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標要求與超大城市敏捷治理的內(nèi)涵意蘊高度吻合，可為我們理解超大城市敏捷治理提供一個較為貼合的分析視角。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，超大城市敏捷治理的內(nèi)涵與外延發(fā)生了顯著變化。為此，本研究將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，嘗試將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”與“敏捷治理”關聯(lián)起來考慮，重新理解超大城市敏捷治理的演進歷程和全過程圖景。

值得重點關注的是，相較于過往的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型更加凸顯數(shù)據(jù)要素的價值，強調(diào)重點環(huán)節(jié)和領域內(nèi)的整體協(xié)同，涵蓋了協(xié)同治理與整體性治理的理論意蘊。因此，我們可以將全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為一種更高層階的數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式。一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡導激發(fā)技術賦能、組織調(diào)適、制度變革對城市治理能級提升的乘數(shù)效應，彌合傳統(tǒng)科層治理范式與動態(tài)變化情境的結(jié)構(gòu)張力，縮小多元異質(zhì)需求與治理資源能力的現(xiàn)實落差，實現(xiàn)復雜治理視域下主體與客體、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與要素、過程與結(jié)果的高度適配；另一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型緊扣制度機制、標準規(guī)范、技術底座等關鍵領域與核心環(huán)節(jié)，強調(diào)通過數(shù)字化技術賦能和組織動態(tài)調(diào)適，推動實現(xiàn)快速響應、增量迭代、靈活彈性和動態(tài)適應，對內(nèi)幫助組織有效駕馭各種不確定性，對外洞察需求變化并根據(jù)發(fā)展趨勢作出精準研判。由此可見，從全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型擴展敏捷治理的研究視角，將推動超大城市運行更加高效、治理更加有效，讓超大城市敏捷治理的圖景目標更接近實現(xiàn)。

三、邁向敏捷治理：超大城市治理范式的持續(xù)進階歷程

作為城市化發(fā)展的重要形態(tài)，超大城市是多元主體共生共融的有機生命體，也是經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共服務的重要載體，其治理成效與國家治理現(xiàn)代化的整體進程息息相關。當前，超大城市面臨著海量要素高度集聚、多元場景交匯融合、不確定風險急劇攀升的復雜情境。隨著時間的推移和技術的革新，超大城市治理范式不斷發(fā)展和演進，也被賦予了更多的責任與使命。本研究立足于超大城市治理持續(xù)進階的發(fā)展歷程，結(jié)合不同治理范式的結(jié)構(gòu)形態(tài)與具體特征（參見表1），嘗試將超大城市治理范式的演進路徑劃分為以下三個階段：一是面向行政權(quán)威任務型的科層治理范式；二是面向數(shù)字界面統(tǒng)合型的平臺治理范式；三是面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理范式（參見圖1）。事實上，超大城市治理理論與范式的發(fā)展脈絡，不僅呈現(xiàn)了不同階段城市結(jié)構(gòu)特征和發(fā)展重點的變化，而且演繹了城市治理的價值理念與結(jié)構(gòu)范式隨時間不斷疊加豐富，為邁向城市治理現(xiàn)代化提供豐富的理論建構(gòu)與實踐指引。

（一）超大城市治理1.0：面向行政權(quán)威任務型的科層治理范式

城市治理范式與城市的規(guī)模與體量高度相關。傳統(tǒng)的超大城市治理范式強調(diào)層級分工，樹立行政權(quán)威，遵循任務導向，重視行政效率，是面向行政權(quán)威任務型的科層治理，也是一種典型的理性思維建構(gòu)的產(chǎn)物。強大的科層治理體系，以及確立性且非人格化的制度規(guī)則和行政權(quán)威，夯實了傳統(tǒng)超大城市治理范式的合法性基礎。在超大城市治理實踐中，客觀嚴謹?shù)囊?guī)章制度、相對固定的流程規(guī)范、較為明晰的權(quán)責體系，能夠最大化保障城市居民的基本公共服務供給。并且通過調(diào)動各個主體的積極性，激發(fā)各類治理要素參與，可以督促政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的落實，避免各類信息不對稱，防范政策目標置換，確保治理目標的實現(xiàn)。

盡管如此，傳統(tǒng)超大城市治理范式仍受城市發(fā)展和環(huán)境變遷的影響，并隨著制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)與治理情境的作用影響而漸進演化。在超大城市場域內(nèi)，各類傳統(tǒng)風險與新興風險的交織疊加，海量治理要素之間的高頻流動，催生了一系列新的治理需求和治理場景，對傳統(tǒng)科層治理范式形成巨大挑戰(zhàn)。一方面，科層治理注重專業(yè)分工和組織執(zhí)行效率，通過剛性的治理結(jié)構(gòu)和層級組織，在既定的權(quán)責范圍與配置領域內(nèi)依規(guī)行事。但囿于“照章辦事”“避責邏輯”等因素的影響，科層體制掣肘所造成的治理“鈍感”十分凸顯。當超大城市涌現(xiàn)棘手問題時，時常會缺乏靈活性與機動性，很難迅速匹配相應的治理資源進行應急處置，陷入反應遲滯和矛盾激化的現(xiàn)實困境；另一方面，復雜的治理情境也會透射出能力落差，加劇“碎片化”治理問題，使其難以維持“權(quán)威”與“有效”之間的微妙平衡，也無法解決條塊分割、部門割裂、職能分散、各自為政等科層治理的頑癥痼疾。

由此可見，當傳統(tǒng)超大城市范式面臨復雜且不確定性治理挑戰(zhàn)時，會逐漸暴露出科層治理的種種局限，繼而擴大治理目標與治理能力之間的張力。面對超大城市日益增加的多元治理需求，以及復雜多變的治理場景，傳統(tǒng)行政權(quán)威任務型的科層治理范式雖然能夠部分完成治理任務，但明顯受限于科層制度的剛性約束，終究難以駕馭復雜性治理命題，更無法實現(xiàn)超大城市的敏捷治理目標。

（二）超大城市治理2.0：面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理范式

超大城市治理規(guī)模的不斷擴張，相應的治理目標發(fā)生了深刻變化，其治理難度呈指數(shù)級增加。當前，5G、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生、人工智能等新興技術發(fā)展的速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有。以數(shù)字化推動城市治理手段、模式和理念創(chuàng)新，促進超大城市治理體系完善和能力提升，已然成為城市治理現(xiàn)代化的實踐選擇。在數(shù)字時代浪潮下，技術、制度、組織以嵌套統(tǒng)合的行動邏輯，創(chuàng)造性地搭建了不同樣態(tài)和功能的平臺界面。以服務場景構(gòu)建、業(yè)務流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)流通共享和線上線下一體化集成的數(shù)字治理，逐漸替代傳統(tǒng)行政權(quán)威任務型的科層治理范式，成為超大城市治理的主流范式。相較而言，如果說面向行政權(quán)威任務型的科層治理處于超大城市治理的1.0范式，那么，面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理則是超大城市治理的2.0范式。此種2.0范式更重視治理績效，以數(shù)字技術為工具支撐，以組織協(xié)同和制度革新為驅(qū)動機制，依托一體化、集中式的數(shù)字平臺界面，可以打破條塊、條條和層級之間的信息壁壘與利益藩籬，推動組織從低效走向高效、從碎片走向整合，實現(xiàn)跨領域跨部門跨層級協(xié)同，為城市居民提供無縫隙、非分離的精準服務。

毫無疑問，面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理范式的誕生，得益于新興數(shù)字技術的迭代創(chuàng)新與融合應用。超大城市數(shù)字治理在實踐中不斷發(fā)展深化，其覆蓋范圍和應用場景持續(xù)擴大，不少超大城市探索出了“數(shù)治”新范式，顯著提升了超大城市治理科學化、智能化、精細化水平。比如上海的“政務服務一網(wǎng)通辦”“城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”改革，本質(zhì)上是平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理模式。通過發(fā)揮“兩張網(wǎng)”平臺協(xié)同優(yōu)勢，讓數(shù)字賦能超大城市治理滲透到城市各個角落，實現(xiàn)對城市生命體征的實時監(jiān)測和運行狀況的全域感知，驅(qū)動城市服務場景重塑和業(yè)務流程再造，推動城市治理體系重構(gòu)和治理能力升級。然而，數(shù)字治理在超大城市廣泛應用的同時，也擴展了超大城市治理的“新空間”，即從物理空間到數(shù)字空間的同步延伸，使得超大城市治理面臨更為復雜的局面。當前，超大城市治理與數(shù)字治理的適應性與兼容性存在不足，如果繼續(xù)沿襲科層治理的組織架構(gòu)和邏輯范式，無異于是對數(shù)字治理效能有效發(fā)揮的巨大限制。不僅如此，當頂層設計缺乏、配套措施缺失、建設規(guī)劃不完善的情況下，肆意追求數(shù)字技術覆蓋城市治理的形式軀殼，可能會產(chǎn)生標準不一、端口不一、平臺雜亂、場景碎片化等問題，以及數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島、算法黑箱等負面現(xiàn)象，繼而造成嚴重的效益損失和整合困境。

可預見的是，倘若放縱數(shù)字技術“狂飆”，勢必會從“數(shù)字民主”滑向“技術利維坦”。這不僅背離以人為本的治理初衷，而且容易產(chǎn)生“形同質(zhì)異”的結(jié)果，導致治理效能和服務滿意度差強人意。數(shù)字治理并非技術治理與整體治理的簡單疊加，而是技術工具與價值理念的系統(tǒng)集成。為了防止超大城市治理陷入“數(shù)字漩渦”，切實發(fā)揮數(shù)字治理的治理效能，需要從全局性、系統(tǒng)性和實效性等維度檢視數(shù)字治理范式的局限，探索更具靈活性、包容性、適應性和可持續(xù)性的超大城市治理新范式。

（三）超大城市治理3.0：面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理范式

進入新發(fā)展階段以來，黨和政府高度重視超大城市治理工作，提出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”“一流城市要有一流治理”“走出一條中國特色的超大城市管理新路子，不斷提高城市管理水平”等重要論述，明確了超大城市治理的價值方向。在全新的理念指導下，超大城市治理需要消除制度藩籬，推動治理手段、治理模式、治理機制、治理理念持續(xù)創(chuàng)新，滿足城市居民日益增長的美好生活需要，實現(xiàn)治理范式迭代進階。在超大城市的規(guī)模性、復雜性和不確定性影響下，全力推進城市智慧化發(fā)展，以全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動超大城市敏捷治理，能夠?qū)崿F(xiàn)超大城市有限供給與多元需求的高效匹配，是面向未來構(gòu)筑城市競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇，同時也成為超大城市治理3.0范式的應有之義。

從超大城市公共供給和治理需求的視角來看，面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理，可以提升公共產(chǎn)品和公共服務供給精度，有效滿足城市日益增長的多元需求。相較于行政權(quán)威任務型的科層治理與平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以極大推進敏捷治理的演進速率，主要基于以下方面：一是全領域數(shù)字服務。即以設施互通、數(shù)據(jù)貫通、業(yè)務協(xié)同，建立超大城市數(shù)字化共性基礎設施，推動全域范圍更深層次的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅有助于提高城市運行效率，強化治理力度，而且能夠回應并滿足公眾日益增長的數(shù)字化服務需求。二是全方位適應提升。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以幫助城市治理全方位適應外部需求變化，綜合提升城市治理能級，實現(xiàn)風險態(tài)勢全面感知、發(fā)展趨勢智能研判、協(xié)同聯(lián)動高效處置、資源調(diào)度敏捷響應、平急狀態(tài)快速切換，疏解治理資源與治理任務之間的張力，更為高效地實現(xiàn)治理目標。三是全過程彈性治理。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，匹配相對靈活的運行機制，形成了彈性有效的政策體系，可以及時跟進調(diào)整相關管理舉措，優(yōu)化城市治理的各個要素配置，有效應對各類不確定性的治理事務，推動治理狀態(tài)從“剛性管控”向“彈性治理”轉(zhuǎn)變。四是全周期監(jiān)測閉環(huán)。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點關注數(shù)據(jù)采集、綜合分析、治理反饋、持續(xù)學習的各項機制，并通過全周期監(jiān)測城市運行狀態(tài)，及時跟進城市治理需求，推動超大城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活。

四、超大城市敏捷治理實踐圖景：一個全過程分析框架

面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理具有多重價值意蘊。從傳統(tǒng)科層治理到數(shù)字治理再到敏捷治理，超大城市治理范式持續(xù)進階的演進歷程，深刻展現(xiàn)了超大城市治理范式的發(fā)展趨勢和迭代邏輯。從具體表征來看，超大城市敏捷治理的基礎是感知、重點是決策、關鍵是行動、價值是學習，整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動、適應學習的治理閉環(huán)之中，由此構(gòu)成超大城市敏捷治理的全過程圖景（參見表2）。

接下來，將從要素感知、分析決策、治理行動和優(yōu)化控制等環(huán)節(jié)，構(gòu)建未來超大城市敏捷治理圖景的全過程分析框架，試圖為理解超大城市敏捷治理提供一個具象化、過程性的模型（參見圖2）。

（一）要素感知層面：城市生命體征狀態(tài)的全域靈敏感知

全域泛在的靈敏感知是超大城市敏捷治理的前提基礎。快速擴張的城市空間和急劇膨脹的人口規(guī)模，集聚了高濃度、高密度、高差異的治理要素，也帶來了更高負荷的治理事務、更加復雜的治理情境。超大城市是一個有機生命體，不同系統(tǒng)相互匯集、需求交織、并行接合。其中，感知系統(tǒng)在維系超大城市有序運行中扮演了極為關鍵的角色。動態(tài)且精準感知城市生命體征狀態(tài)，是超大城市有效治理的前提條件。為了“診病灶、治未病”，則需具備更加敏銳的“視覺、聽覺、嗅覺、觸覺”感知神經(jīng)，以滿足超大城市多尺度、高時變和多樣化的治理需求。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，帶動了各類智能感知技術的廣泛利用，使得城市感知的手段、內(nèi)容、精度和時效不斷提升，建設可感知的城市（senseablecity）由此成為實踐熱潮。

近年來，一些超大城市對公共基礎設施建設進行重新規(guī)劃，逐步布局城市感知體系建設。在城市的物理空間部署全域泛在的自動感知終端，致力于實現(xiàn)城市運行體系的全時全量采集，人人、人物、物物的互聯(lián)互通。具體而言，通過匯通統(tǒng)合城市“脈搏”（要素流動）、“呼吸”（生態(tài)環(huán)境）、“體溫”（公共服務）等多源數(shù)據(jù)全面客觀地監(jiān)測城市的運行生命體征，打造“以全域感知為底座、以數(shù)字平臺為依托、以治理場景為驅(qū)動”的城市感知系統(tǒng)，推進“一屏觀全城”“一網(wǎng)管全城”的敏捷治理。目前，北京、上海、廣州等超大城市已經(jīng)部分推進城市感知系統(tǒng)建設，推廣全域泛在的感知終端，搭建互聯(lián)互通的感知網(wǎng)絡，逐步構(gòu)筑分層協(xié)同的感知平臺，常態(tài)化實現(xiàn)城市運行的動態(tài)監(jiān)測。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為全域靈敏感知系統(tǒng)形成提供了很好的契機，更好地契合民眾需求，推動管理制度的完善，保障城市運行平穩(wěn)有序。即使遭遇突發(fā)應急事件，城市管理者也能夠提前預警并有效應對，以確定性的舉措化解和處置不確定的風險狀況，降低城市沖擊烈度，遏制風險擴散蔓延，從單向維度的重點監(jiān)測逐步轉(zhuǎn)向為多尺度、高時變和多樣化的感知進階，實現(xiàn)城市運行的全域動態(tài)靈敏感知。

（二）分析決策層面：城市管理運行數(shù)據(jù)的全域智慧決策

全域智慧決策是邁向超大城市敏捷治理的重點環(huán)節(jié)。全域智慧決策取決于新興數(shù)字技術在城市治理具體場域的拓展應用，主要基于城市管理運行的海量數(shù)據(jù)信息，采用先進技術系統(tǒng)進行的智能決策。城市管理主體依托數(shù)據(jù)底座和平臺界面，并借助各類先進智能技術手段，可以顯著增強城市運行數(shù)據(jù)的處理能力。在數(shù)字新時代下，超大城市治理實質(zhì)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析的動態(tài)過程?！盁o數(shù)據(jù)不決策”“用數(shù)據(jù)說話”逐步成為城市治理的重要準則，相應的城市數(shù)據(jù)應用廣度和理解深度得到極大擴展。與此同時，城市決策者對城市運行數(shù)據(jù)價值的認知也有所突破，并通過采集匯聚海量、多源、異構(gòu)特征的城市數(shù)據(jù)樣本推動城市科學決策、智能管理、供需對接和精準服務水平整體提升。

常規(guī)決策方式一般能夠通過技術賦能在一定程度上分解超大城市治理場域的復雜特性，但往往只能勝任可預見性問題。全域智慧決策則可以更加智能地處置各類城市問題，更好地服務于不確定性情境的決策需求。一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以依托數(shù)字化集成平臺和治理界面，推進全域范圍的數(shù)字提取，實現(xiàn)治理數(shù)據(jù)的有效整合和深度應用。在超大城市場景中實現(xiàn)綜合運用，實時掌控城市發(fā)展的變化性，洞悉發(fā)展態(tài)勢，契合治理需求。另一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以促進城市治理的決策思維轉(zhuǎn)變，改變過去憑直覺、經(jīng)驗或“記憶數(shù)據(jù)”的決策方式。從馭智應變來看，全域智慧決策借助大數(shù)據(jù)、大算力、大模型，可以基于超大城市內(nèi)外環(huán)境變化和實時數(shù)據(jù)情況，對決策方案進行實時評估、持續(xù)修正和動態(tài)完善，規(guī)避傳統(tǒng)經(jīng)驗判斷式?jīng)Q策的認知偏差和效率不足問題，驅(qū)動從粗放決策到精細決策、從靜態(tài)決策到動態(tài)決策、從經(jīng)驗決策到智慧決策的跨越進階。

（三）治理行動層面：城市風險防范化解的全域迅敏行動

全域迅敏行動是超大城市敏捷治理的核心。超大城市是一個風險綜合體，多種致災因子和不穩(wěn)定性因素皆匯聚于此，具有較強的風險外溢效應和脆弱效應。如果防范化解不及時不到位，不同風險可能交織傳導、疊加共振，導致風險的致災程度進一步增強，造成級聯(lián)災害甚至系統(tǒng)性崩潰。由此可見，無論是非常態(tài)下的應急治理，還是常態(tài)化下的城市治理，都要求超大城市必須具備全域覆蓋的快速響應與高效執(zhí)行能力。

在應對和處置超大城市突發(fā)事件時，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型以全新的思維和技術優(yōu)勢，為超大城市行動機制變革提供了重要契機。通過全領域、全方位、全過程數(shù)字化轉(zhuǎn)型，超大城市治理主體之間可以實現(xiàn)精準對接和緊密協(xié)同，促進城市治理行動機制不斷優(yōu)化，從而彌補多主體分散、注意力有限、能動性匱乏、行動力發(fā)散等科層短板，及時防范化解風險瞬時性變化所帶來的沖擊挑戰(zhàn)，滿足超大城市應急管理的敏捷性需求。具體而言，針對可預期的高頻多發(fā)風險，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度設計，能夠在組織內(nèi)部快速產(chǎn)生緊密聯(lián)結(jié)的關系，短時間內(nèi)集結(jié)資源力量維持城市穩(wěn)態(tài)，實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋治理；針對不確定的未知風險，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行動方案，容許在危機情境下突破規(guī)則限制，創(chuàng)造性地利用現(xiàn)有資源空間，促使治理行動更加精準且有效，以此確保超大城市安全有序運行。

（四）優(yōu)化控制層面：城市治理理念方式的全域適應學習

全域適應學習是超大城市敏捷治理的價值皈依。超大城市是一個聚焦人、物、事、態(tài)等要素變化的治理場域，具有高度復雜性與不確定性。因此，需要根據(jù)超大城市公共治理需求和治理環(huán)境的變化，不斷優(yōu)化調(diào)整治理機制，持續(xù)改進城市治理策略，實現(xiàn)城市治理績效與能級的雙向提升。從本質(zhì)內(nèi)涵維度解析，敏捷治理與適應性治理具有趨同的特質(zhì)，兩者皆倡導開放式創(chuàng)新與探索，強調(diào)治理理念的持續(xù)變革、治理體系的調(diào)適有度、治理目標的動態(tài)均衡、治理方式的迭代升級。

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度安排，驅(qū)動著城市治理理念方式的全域適應學習。聚焦城市治理的數(shù)字化服務場景與城市治理數(shù)據(jù)的潛在價值，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中鼓勵城市治理者自主性學習與試錯。一方面，當傳統(tǒng)治理范式難以適應城市發(fā)展新階段目標要求時，則根據(jù)超大城市的實際狀況與公共訴求，探索多種可能的途徑以靈活應對城市發(fā)展中的不確定性，并從外部沖擊、風險或不確定性中獲益成長。比如提升城市治理者的知識水平和能力，賦予決策者“負責任的自由裁量權(quán)”，以更快速度、更高精度回應和滿足公眾需求。另一方面，與多元主體合作探索解決方案，消除阻礙城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度藩籬和堵點卡點，變革重塑不適應城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具，推動流程再造、組織調(diào)適、規(guī)則重構(gòu)、制度革新，構(gòu)建更具活力、更加包容的城市治理范式，為超大城市敏捷治理注入新的動力。

五、邁向超大城市敏捷治理的未來路徑

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，邁向超大城市敏捷治理并非一蹴而就，而是一場全面而深刻的跨越式提升，需要回歸到敏捷治理的本質(zhì)，厘清超大城市敏捷治理的未來路徑。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，從理念、技術、組織、制度等不同維度出發(fā)，探究超大城市敏捷治理的未來時態(tài)與動力邏輯，既是對從數(shù)字化城市管理向城市治理數(shù)字化范式的驗證闡釋，更是探索超大城市敏捷治理何以實現(xiàn)的“關鍵密鑰”。

（一）以系統(tǒng)理念驅(qū)動治理思維的有效轉(zhuǎn)換

作為一種迭代演進的創(chuàng)新范式，超大城市敏捷治理本質(zhì)上是一場城市治理思維和文化的變革，需要在未來的城市治理實踐中，強化治理過程中的外部有效性，真正將敏捷治理目標圖景轉(zhuǎn)化為實踐效能，從價值層面和文化層面驅(qū)動系統(tǒng)理念的有效轉(zhuǎn)換。

一是價值層面的以人為本。城市歸根結(jié)底是人民的城市，承載著人們對美好生活的向往。以人為本的價值邏輯，既是超大城市敏捷治理一以貫之的核心理念，也是理解城市治理現(xiàn)代化的基本線索。不同于傳統(tǒng)城市治理的價值理念，超大城市敏捷治理除了強調(diào)問題導向和任務導向外，還將居民的需求、公共的利益和福祉作為首要考慮因素，關注城市居民的生活狀態(tài)和發(fā)展狀態(tài)。立足人民城市理念推進超大城市敏捷治理，實現(xiàn)從粗放管理到精準服務，全方位提升城市治理的溫度、精度和效能，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

二是文化層面的培育根植。超大城市敏捷治理，不僅是一種城市治理策略，更是一種文化和思維方式。在敏捷思路指引下，超大城市治理需要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)思維定式，主動擁抱難以預測且持續(xù)性的變化，充分調(diào)動城市治理主體的積極性和能動性，以靈活的思路和敏捷的機制應對復雜多變的城市治理難題。進言之，可將敏捷文化作為一種基因，嵌入超大城市的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度設計、政策執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)之中，在全域范圍內(nèi)培育和根植敏捷文化，有效激活超大城市敏捷治理的內(nèi)生動力，使其具備更強的開放性、靈活性、包容性和適應性。

（二）以技術賦能推動治理質(zhì)效的整體提升

縱觀技術的發(fā)展歷史，每一次技術革命都會深刻改變城市形態(tài)，進而推動城市治理的范式變革。進入數(shù)字時代，各種數(shù)字技術已然嵌入到超大城市治理各領域全過程，在變革傳統(tǒng)超大城市治理手段和方式的同時，也為超大城市敏捷治理帶來了全新契機。作為超大城市敏捷治理的工具箱，技術賦能提高了城市治理質(zhì)效水平，突破了傳統(tǒng)城市公共服務的思維模式與治理邊界，成為驅(qū)動組織調(diào)適和制度創(chuàng)新的動力源泉。

一是全域性拓展數(shù)字化治理場景。盡管數(shù)字技術在城市教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)保、應急等治理領域搭建了豐富多樣的應用場景，讓個性化、定制化和高品質(zhì)的數(shù)字化服務成為現(xiàn)實可能，在一定程度上緩解了超大城市的治理負荷過載、社會需求與城市公共服務能力不匹配難題。從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的成效來看，技術賦能推動超大城市敏捷治理還有長足進步的空間，尤其是超大城市敏捷治理并不能與技術治理簡單混為一談，技術的單一性與治理場景的多樣化難以適配。本質(zhì)上，技術賦能是有限度的，并非破解“大城市病”難題的“百病良方”。當前，數(shù)字技術與城市公共服務場景的適配程度仍處于初級階段，需要聚焦超大城市治理的關鍵領域和核心環(huán)節(jié)，從全域性的視角拓展數(shù)字化治理場景，促進超大城市治理的信息流通、資源互補和行動協(xié)同，推動城市數(shù)字化服務均等化、普惠化、高效化、便捷化。

二是集成式推進技術的系統(tǒng)兼容。當前，數(shù)字技術更多是以分散方式嵌入超大城市服務場景，偏向于碎片化的工具屬性，仍是簡單嫁接而非整體性銜接超大城市治理事務及治理組織，難以形成規(guī)?；募尚虔B加效應。一方面，技術分散式嵌入會出現(xiàn)網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和平臺界面松散等問題，導致城市運行和管理數(shù)據(jù)的資源開發(fā)和價值挖掘不足，治理資源的重復投入和低效利用，以及跨組織間的信息共享與合作交流梗阻。另一方面，由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和執(zhí)行標準，導致技術分散式嵌入與現(xiàn)有制度之間的摩擦高發(fā)頻發(fā)，出現(xiàn)技術離散和技術懸浮等問題。這不僅難以打破條塊分割和部門利益引致的數(shù)據(jù)壟斷問題，而且使得技術嵌入的風險難以有效規(guī)制，致使技術賦能超大城市治理的能效大打折扣。正因如此，超大城市治理要從數(shù)字化到智能敏捷化，并非通過簡單的技術堆砌即可實現(xiàn)，而是需要通過數(shù)字技術與超大城市治理場域的無縫融合，方能實現(xiàn)全域治理數(shù)據(jù)更深度的集成融合，推動技術與理念、組織、制度的系統(tǒng)兼容，實現(xiàn)超大城市敏捷治理的正向反饋。

（三）以組織調(diào)適促進治理流程的重塑再造

組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適和業(yè)務流程的再造，始終貫穿于超大城市治理范式迭代進階的全過程，是超大城市敏捷治理得以實現(xiàn)的關鍵。通過打破傳統(tǒng)科層體系封閉僵化、活力匱乏和響應遲滯的束縛，推動治理組織結(jié)構(gòu)由垂直化、封閉化向扁平化、網(wǎng)絡化轉(zhuǎn)變，進而優(yōu)化組織權(quán)責體系和再造業(yè)務流程，實現(xiàn)多任務目標情境下的協(xié)同有序和靈活響應，是超大城市敏捷治理的應有之義。

一是促進結(jié)構(gòu)功能的系統(tǒng)優(yōu)化。權(quán)責分散和邊界模糊的組織結(jié)構(gòu)功能體系，是造成城市敏捷治理邊際效應遞減的結(jié)構(gòu)性根源。面對日益復雜化的治理事務、模糊化的治理邊界、海量化的治理數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)超大城市的組織體系愈發(fā)難以駕馭，極易陷入資源錯配、監(jiān)管缺位和決策失誤等治理困境。因此，需要在整合吸納新興數(shù)字技術的同時，對城市不同層級和部門組織之間的權(quán)責體系、運行模式等進行主動調(diào)適。圍繞任務場景和公共需求，對城市治理組織進行存量優(yōu)化和增量調(diào)整，重新界定和劃分部門的權(quán)責與邊界，構(gòu)建扁平化、網(wǎng)絡化、無縫化的組織結(jié)構(gòu)，減少組織內(nèi)部摩擦與溝通成本，以適應超大城市敏捷治理的現(xiàn)實需求。

二是推動組織行動的高效協(xié)同。伴隨著新興數(shù)字技術在城市公共服務領域的不斷深入應用，城市組織結(jié)構(gòu)功能、關系形式、權(quán)責體系等要素發(fā)生了顯著變化，而且催生了大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，傳統(tǒng)城市科層組織體系的運行效率逐漸式微。因此，要理順層級間和部門間的權(quán)責利關系，解鎖或突破原本固化的城市組織結(jié)構(gòu)和運行流程，推動部門聯(lián)動、條塊協(xié)商與業(yè)務融合，以及跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的數(shù)字化銜接，方能實現(xiàn)資源高效配置、行動彈性靈活與應勢變通。

（四）以制度革新支撐敏捷治理的持續(xù)進階

制度革新與理念驅(qū)動、技術賦能、組織調(diào)適的同步并進，是超大城市敏捷治理持續(xù)進階重要的支撐保障。通過構(gòu)建更加開放、靈活、包容和適應的制度環(huán)境，推動超大城市敏捷治理機制不斷完善和優(yōu)化，進而提升超大城市治理體系和治理能力的靈活性、高效性和創(chuàng)新性。

一是加強超大城市敏捷治理的合法性支撐。面對高度復雜和不確定性的治理情境，超大城市要實現(xiàn)敏捷治理，離不開制度層面給予的彈性空間與容錯空間。一方面，要科學搭建適用于超大城市敏捷治理的制度框架，包括法律法規(guī)、規(guī)章制度等，并使各項制度互為支撐、互相補充，形成一個有機整體，確保敏捷治理有章可循、有法可依；另一方面，加快推進政策靈活制定機制、快速響應與高效決策機制、信息公開透明機制、激勵機制與風險共擔機制、創(chuàng)新激勵與包容機制、評估調(diào)整與學習反饋機制的建設，促進不同機制之間的互動和銜接，并根據(jù)實際情況及時進行調(diào)整和優(yōu)化，使其更加適應超大城市治理需求和變化。

二是推進超大城市敏捷治理的標準化建設。不容忽視的是，由于缺乏嚴格的規(guī)范、統(tǒng)一的標準和量化的指標，各大城市在探索敏捷治理的過程中出現(xiàn)重復建設和數(shù)字負能等問題，導致超大城市敏捷治理成效一直飽受質(zhì)疑。為此，要制定并出臺統(tǒng)一的標準體系以及指導方案，明確超大城市敏捷治理基礎設施、技術架構(gòu)、數(shù)據(jù)資源、應用場景、流程機制等方面的相關標準，以標準化建設推動超大城市敏捷治理科學化、規(guī)范化和體系化。

六、結(jié)論與討論

邁向超大城市敏捷治理，符合新時代超大城市發(fā)展的特征規(guī)律，同時也是數(shù)字時代推進超大城市治理現(xiàn)代化的必由之路。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下，梳理超大城市治理范式持續(xù)進階的變遷歷程，探討超大城市敏捷治理的多重價值意蘊和特征表現(xiàn)，有助于從深層次廓清超大城市治理現(xiàn)代化的實踐路徑。本研究立足于我國超大城市的發(fā)展規(guī)律和環(huán)境變化，對我國超大城市治理范式持續(xù)進階的變遷歷程展開深入研究，得出以下主要結(jié)論：

一是從超大城市治理范式的持續(xù)進階歷程來看，超大城市治理需要經(jīng)歷從行政權(quán)威任務型的科層治理，到數(shù)字界面統(tǒng)合型的平臺治理，再到全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理的迭代歷程。與其他城市治理范式相比，未來時態(tài)的超大城市敏捷治理，其核心要義在于：在治理目標上，主張以人為本和城市善治的價值取向，及時且高效地滿足超大城市海量、多元、異質(zhì)的治理需求；在治理主體上，強調(diào)城市中的政府、企業(yè)、居民、非政府組織等主體的多元參與，實現(xiàn)主體之間的差異化協(xié)同和開放性合作；在治理機制上，強調(diào)更具彈性、適應性和包容性的城市管理制度與運行機制，實現(xiàn)城市扁平化、網(wǎng)絡化、無縫化高效治理；在治理方式上，主張采用靈活多變和漸進迭代的技術工具，實現(xiàn)不確定性和復雜性城市風險挑戰(zhàn)的快速響應與有效治理。

二是從圖景表征來看，超大城市敏捷治理的基礎是感知，重點是決策，關鍵是行動，價值是學習，整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動、適應學習的治理閉環(huán)之中。在要素感知層面，呈現(xiàn)出城市生命體征狀態(tài)的全域靈敏感知；在分析決策層面，呈現(xiàn)出城市管理運行數(shù)據(jù)的全域智慧決策；在治理行動層面，呈現(xiàn)出城市風險防范化解的全域迅敏行動；在優(yōu)化控制層面，呈現(xiàn)出城市治理理念方式的全域適應學習?？傮w來看，超大城市敏捷治理全過程的治理圖景，體現(xiàn)出高度的靈活性、適應性和迅敏性等特征。

三是從發(fā)展的視角來看，超大城市敏捷治理并非一蹴而就，而是一場全面而深刻的跨越式提升，這為邁向超大城市敏捷治理實踐提供了啟示路徑。首先，超大城市敏捷治理本質(zhì)上是一場城市治理思維和文化的變革。要發(fā)揮和擴大敏捷治理范式的外部有效性，真正將敏捷治理目標圖景轉(zhuǎn)化為實踐效能，需要從價值層面和文化層面驅(qū)動系統(tǒng)理念的有效轉(zhuǎn)換。其次，作為超大城市敏捷治理的工具箱，技術賦能提高了城市治理質(zhì)效水平，突破了傳統(tǒng)城市公共服務的思維模式與治理邊界，成為驅(qū)動組織調(diào)適和制度創(chuàng)新的重要動力。再次，組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適和業(yè)務流程的再造，始終貫穿于超大城市范式迭代進階的全過程，是超大城市敏捷治理得以實現(xiàn)的關鍵要件。最后，制度革新與理念驅(qū)動、技術賦能、組織調(diào)適的同步并進，是超大城市敏捷治理持續(xù)進階的重要支撐保障。由此可見，理念、技術、組織與制度之間并非各自獨立、相互割裂的，而是并駕齊驅(qū)、緊密聯(lián)系、相互耦合的。

作為一項探索性研究，本研究在以下方面取得了邊際貢獻：第一，初步澄清了敏捷治理更多是城市治理動態(tài)持續(xù)進階過程中的未來范式，而非已然實現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，并立足于超大城市高度復雜且不確定性的治理情境，生動地揭示了超大城市治理范式持續(xù)進階的動態(tài)過程，呈現(xiàn)了不同階段城市結(jié)構(gòu)特征和發(fā)展重點的變化，豐富了超大城市治理變遷的內(nèi)涵與外延。第二，將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，構(gòu)建了超大城市敏捷治理的全過程分析框架。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，從全要素、全過程、全領域、全方位對超大城市敏捷治理的層次要素和核心支撐展開全景式剖析，不僅建構(gòu)了城市治理全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值意義和結(jié)構(gòu)內(nèi)涵，而且豐富了超大城市敏捷治理的解釋圖譜，這對于后續(xù)研究敏捷治理提供了新的分析視角，同時也為開展“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的理論研究奠定了一定基礎。第三，從整體視角出發(fā)挖掘超大城市敏捷治理的可能路徑，探尋超大城市敏捷治理何以實現(xiàn)的“關鍵密鑰”，為從目標圖景到真正實踐提供了具象化、實操性的方向指引。

當然，作為一種數(shù)字時代的創(chuàng)新范式，推動超大城市敏捷治理仍然在路上，還處于探索性的發(fā)展階段。在邁向超大城市敏捷治理過程中，受制度環(huán)境、體制結(jié)構(gòu)、技術應用等因素的疊加影響，容易出現(xiàn)技術失范、數(shù)字懸浮、效率悖論、績效內(nèi)卷和實踐脫域等風險挑戰(zhàn)。聚焦全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新趨向，如何進一步推動實現(xiàn)更加開放、靈活、包容和適應的超大城市治理，引領城市治理現(xiàn)代化實踐的新潮流，有待從實踐中進一步挖掘和拓展。

文章來源：電子政務雜志

作者簡介：文宏，男，湖南張家界人，華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師，華南理工大學社會治理研究中心主任，研究方向為城鄉(xiāng)公共治理、數(shù)字治理。王晟，男，湖南益陽人，華南理工大學公共管理學院博士研究生，研究方向為城市治理、數(shù)字治理。