摘要：面對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨的數(shù)據(jù)供不出、流不動(dòng)、用不好等問(wèn)題，作為推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的最新探索，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)能否突破公共數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨的瓶頸？有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是否還需要數(shù)據(jù)開(kāi)放？通過(guò)“動(dòng)力-能力”二維分析框架，對(duì)全國(guó)多地的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研和深度訪談。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)在一定程度上提升了公共數(shù)據(jù)資源供給流通的動(dòng)力與能力，但在風(fēng)險(xiǎn)管控、成本共擔(dān)、收益分配等方面尚未有效提升政府部門尤其是數(shù)據(jù)來(lái)源部門的供數(shù)動(dòng)力，并在提升數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力和供需對(duì)接能力上仍面臨諸多挑戰(zhàn)，還可能帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放這兩種面向社會(huì)的公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用方式并非相互替代關(guān)系，而是協(xié)同并進(jìn)關(guān)系，授權(quán)運(yùn)營(yíng)不應(yīng)也無(wú)法取代數(shù)據(jù)開(kāi)放?；谝陨习l(fā)現(xiàn)，提出如下政策建議：為加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，需要激發(fā)并平衡好供數(shù)主體、用數(shù)主體和運(yùn)營(yíng)主體等多主體的動(dòng)力，防止提升了某一單方主體的動(dòng)力卻偏離了整體方向；需要釋放并協(xié)調(diào)好多主體的能力，注意防范數(shù)據(jù)割據(jù)、創(chuàng)新受抑、服務(wù)歧視等風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)探索多樣化的公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用路徑，協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開(kāi)放；數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)；公共數(shù)據(jù)開(kāi)放；數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)

一、問(wèn)題的提出

公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的重要組成部分，只有使其在市場(chǎng)和社會(huì)上順暢流動(dòng)并被充分利用起來(lái)，才能充分釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能，全面賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，面向社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的兩種主要方式是數(shù)據(jù)開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)。2024年10月，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》提出要“有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”。

在數(shù)據(jù)開(kāi)放方面，根據(jù)《2024中國(guó)地方公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用報(bào)告（省域）》，我國(guó)地方公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)總數(shù)從2012年的3個(gè)增加至2024年7月的243個(gè)，其中，省級(jí)平臺(tái)28個(gè)（不含港澳臺(tái)），副省級(jí)與地級(jí)平臺(tái)215個(gè)。[1]然而，目前我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放工作仍然面臨數(shù)據(jù)供不出、流不動(dòng)、用不好等瓶頸，存在不充分、不協(xié)同、不平衡和不可持續(xù)等問(wèn)題，公共數(shù)據(jù)資源供給與社會(huì)需求之間存在較大差距，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)的需求尚未得到充分滿足，在供給側(cè)，表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放數(shù)量少、容量低、顆粒度粗、質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)甚至無(wú)故“斷供”、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)服務(wù)不穩(wěn)定；在需求端，則表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)利用主體和利用方式單一，有效的數(shù)據(jù)利用成果數(shù)量較少。總體上，各地公共數(shù)據(jù)的供給側(cè)與需求方之間尚未形成有效、互信、可持續(xù)的價(jià)值共創(chuàng)生態(tài)。[2]

作為推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的最新實(shí)踐，目前成都、浙江、海南、貴州、福建、青島、濟(jì)南、杭州等多個(gè)省市已對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)先行展開(kāi)探索。那么，被寄予厚望的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否能突破公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸？有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是否還需要公共數(shù)據(jù)開(kāi)放這種供給形式？這構(gòu)成了本文的核心研究問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)多地開(kāi)展的授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和深度訪談，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》指出要“破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機(jī)制性梗阻，激發(fā)共享開(kāi)放動(dòng)力”“加強(qiáng)數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)”。那么，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放目前面臨哪些障礙和梗阻？在動(dòng)力和能力上存在哪些不足？授權(quán)運(yùn)營(yíng)能否突破公共數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨的瓶頸？有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是否還需要數(shù)據(jù)開(kāi)放？下文通過(guò)“動(dòng)力－能力”的二維視角對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)及其發(fā)現(xiàn)進(jìn)行了梳理。

（一）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨的瓶頸：基于動(dòng)力與能力的視角

動(dòng)力與能力是組織行為學(xué)解釋和預(yù)測(cè)人類行為的兩個(gè)重要維度[3]。其中，動(dòng)力來(lái)源于動(dòng)機(jī)，是激發(fā)和指導(dǎo)行為的過(guò)程[4]。而能力是指從事相關(guān)活動(dòng)應(yīng)具備的知識(shí)和技能，或者配置資源以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的能力[5]。引入動(dòng)力和能力這兩個(gè)維度有助于探究數(shù)據(jù)開(kāi)放面臨的瓶頸及其成因。

⒈動(dòng)力不足：風(fēng)險(xiǎn)、成本與收益

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的效果受到政府部門開(kāi)放意愿的影響[6]，數(shù)據(jù)開(kāi)放主體“不愿開(kāi)放”的本質(zhì)正是由于缺乏動(dòng)力。現(xiàn)有研究主要從風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益三個(gè)角度來(lái)分析數(shù)據(jù)開(kāi)放主體動(dòng)力不足的問(wèn)題。第一，規(guī)避數(shù)據(jù)開(kāi)放可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)開(kāi)放及流通會(huì)導(dǎo)致安全管理的邊界進(jìn)一步擴(kuò)大，數(shù)據(jù)供給主體會(huì)傾向于躲避風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避責(zé)任而不愿開(kāi)放或“象征性開(kāi)放”[7]。有研究指出應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全緩沖保護(hù)措施，避免普通工作人員因把握不準(zhǔn)而出現(xiàn)工作瑕疵時(shí)被隨意問(wèn)責(zé)[8]，建立數(shù)據(jù)開(kāi)放責(zé)任履行的容錯(cuò)機(jī)制，支持政府機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)開(kāi)放中進(jìn)行大膽嘗試與探索[9]，在一定程度上消減數(shù)據(jù)開(kāi)放給數(shù)據(jù)開(kāi)放主體帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)[10]。

第二，數(shù)據(jù)開(kāi)放的成本無(wú)法覆蓋。政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生于行政部門履行行政職能的過(guò)程中，采集和生成數(shù)據(jù)的資金來(lái)源于公共財(cái)政，因此，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源，原則上應(yīng)該向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放[11]。然而，在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中面臨的數(shù)據(jù)治理、平臺(tái)建設(shè)、供需對(duì)接、生態(tài)培育等工作均需要大量資金保障，為了響應(yīng)數(shù)據(jù)利用主體的個(gè)性化需求所產(chǎn)生的加工服務(wù)費(fèi)還需要額外的成本投入，而數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)的成本不但不能回收，甚至還可能擠占現(xiàn)有的組織資源，占用政府部門其他業(yè)務(wù)的預(yù)算額度，這些原因?qū)е抡块T無(wú)法持續(xù)穩(wěn)定地向社會(huì)供給數(shù)據(jù)[12]，陷入“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的激勵(lì)機(jī)制死循環(huán)[13]。

第三，數(shù)據(jù)開(kāi)放的收益未能與數(shù)據(jù)開(kāi)放主體形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)。雖然研究表明，數(shù)據(jù)開(kāi)放可以帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、政治價(jià)值、技術(shù)價(jià)值等[14，15]，但這些價(jià)值卻不能直接反饋至數(shù)據(jù)開(kāi)放主體。免費(fèi)開(kāi)放數(shù)據(jù)不僅不能回收成本，還讓原本作為政府部門收入來(lái)源的收費(fèi)型公共數(shù)據(jù)所帶來(lái)的政府財(cái)政收入減少[16]。

2.能力不夠：數(shù)據(jù)治理、安全供給與供需對(duì)接

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放能力的研究主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力、供需對(duì)接能力等三個(gè)方面。

數(shù)據(jù)治理能力是保障開(kāi)放數(shù)據(jù)供給數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)。Dawes提出數(shù)據(jù)應(yīng)遵循兩大原則——“管護(hù)”（stewardship）和“使用”（usefulness）[17]，而管理數(shù)據(jù)的目的是為了更好地利用數(shù)據(jù)。從狹義角度來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)整合、清洗、監(jiān)管、開(kāi)放等內(nèi)容[18]，這些活動(dòng)確保數(shù)據(jù)開(kāi)放主體能夠高效且高質(zhì)量地對(duì)外供給數(shù)據(jù)。然而，實(shí)踐中許多地方政府的數(shù)據(jù)治理能力仍然較低，對(duì)自身數(shù)據(jù)家底不清楚且缺乏必要的分級(jí)分類[19]，導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)差、數(shù)據(jù)庫(kù)分散、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)低質(zhì)及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺失等數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題，阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用實(shí)踐[6]。

安全供給能力是確保數(shù)據(jù)開(kāi)放主體安全有效地向社會(huì)供給數(shù)據(jù)的能力。高價(jià)值、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)往往敏感性程度也更高，這類數(shù)據(jù)如直接開(kāi)放可能帶來(lái)數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)泄露、身份盜用等行為[20]。為了更好地應(yīng)對(duì)這些潛在風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者們提出了各種技術(shù)手段，例如設(shè)計(jì)抗密鑰泄露的代理重簽名數(shù)據(jù)安全交換方案[21]；基于可信計(jì)算技術(shù)，利用度量機(jī)制和身份證明機(jī)制（加密機(jī)制）增強(qiáng)平臺(tái)的安全存儲(chǔ)性能[22]；利用區(qū)塊鏈技術(shù)破解數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)度中心化的困境，設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的許可協(xié)議[23]。然而，政府部門往往缺少懂?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的專業(yè)人員[24]，風(fēng)險(xiǎn)防控技能尤為欠缺，開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全供給能力不足[25]。

供需對(duì)接能力是貫通數(shù)據(jù)供給和數(shù)據(jù)需求的能力，包括需求感知和服務(wù)對(duì)接等方面。為了更好地促成社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)從用戶需求出發(fā)，及時(shí)獲取用戶反饋[6]。開(kāi)放數(shù)據(jù)的重點(diǎn)不在于數(shù)據(jù)集數(shù)量多，而在于開(kāi)放滿足用戶需求的高價(jià)值數(shù)據(jù)集[26]。這一過(guò)程強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)需求分析與需求滿足的高效與及時(shí)[27]。然而，由于政府部門缺乏對(duì)用戶使用場(chǎng)景和具體業(yè)務(wù)需求的深入了解，或受限于政府內(nèi)部組織推進(jìn)乏力和人員配置不足帶來(lái)的回應(yīng)能力缺乏[24]等原因，導(dǎo)致不能及時(shí)回應(yīng)用戶需求。不少地方設(shè)立的諸如首席數(shù)據(jù)官等職位更多是通過(guò)捆綁重要議題、爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持、依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方式實(shí)現(xiàn)資源拼湊[28]，而在對(duì)接社會(huì)數(shù)據(jù)需求方面的效果有限。

（二）對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的期待：激發(fā)動(dòng)力的同時(shí)提升能力

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)目前被社會(huì)各方寄予厚望，期待這種新型公共數(shù)據(jù)資源供給方式可以突破公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用中遇到的動(dòng)力與能力瓶頸。授權(quán)運(yùn)營(yíng)是指政府將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給具有專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力的機(jī)構(gòu)，在保障國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的前提下，由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)以滿足數(shù)據(jù)利用主體多樣化數(shù)據(jù)需求的活動(dòng)[29，30]。

1.從風(fēng)險(xiǎn)、成本與收益方面激發(fā)動(dòng)力

第一，現(xiàn)有研究指出，授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和數(shù)據(jù)安全保護(hù)等方面的能動(dòng)性[31]。張會(huì)平等發(fā)現(xiàn)成都市由政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位來(lái)負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)使用單位的數(shù)據(jù)安全，并對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)可能產(chǎn)生的法律責(zé)任負(fù)責(zé)[32]，改變了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開(kāi)放中數(shù)據(jù)用戶范圍廣對(duì)數(shù)據(jù)提供單位造成的風(fēng)險(xiǎn)不確定性，分擔(dān)了因風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的法律責(zé)任[33]，有助于增強(qiáng)數(shù)據(jù)提供單位的供數(shù)信心與動(dòng)力。

第二，授權(quán)運(yùn)營(yíng)是政府與企業(yè)基于契約的合作共贏活動(dòng)[34]，運(yùn)營(yíng)主體通過(guò)向數(shù)據(jù)利用者收取平臺(tái)服務(wù)費(fèi)、數(shù)據(jù)使用成本費(fèi)等費(fèi)用[35]，在一定程度上可以覆蓋數(shù)據(jù)加工處理及提供數(shù)據(jù)服務(wù)的相關(guān)成本。

第三，還有學(xué)者期望授權(quán)運(yùn)營(yíng)可采取市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行定價(jià)收費(fèi)[13]，其獲取的報(bào)酬除覆蓋成本外，還可獲取一定利潤(rùn)[36]，這些利潤(rùn)可在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)單位、政府和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體之間實(shí)現(xiàn)收益分配[37]，還可以通過(guò)數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺等形式為政府部門帶來(lái)補(bǔ)償性服務(wù)[38]，甚至期望這些經(jīng)濟(jì)收益以國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入方式進(jìn)入地方財(cái)政[39]。

2.提升數(shù)據(jù)治理、安全供給、供需對(duì)接方面的能力

第一，現(xiàn)有研究認(rèn)為，授權(quán)運(yùn)營(yíng)有助于提升政府部門的數(shù)據(jù)治理能力。授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)一方面可以對(duì)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分級(jí)分類管理；另一方面，可以對(duì)運(yùn)營(yíng)中發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反饋，對(duì)潛在的數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行分析與引導(dǎo)，從而提高政府的數(shù)據(jù)治理和利用能力[32]。

第二，授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)被認(rèn)為能提升數(shù)據(jù)安全供給能力。通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)、引入隱私計(jì)算技術(shù)等方式來(lái)防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患[32]，為保障政府?dāng)?shù)據(jù)流通安全提供技術(shù)路徑[40]。如成都要求政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)搭建安全可信云平臺(tái)，以確保數(shù)據(jù)安全可控[32]。

第三，授權(quán)運(yùn)營(yíng)被認(rèn)為有助于提升供需對(duì)接能力。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開(kāi)放中的“有條件開(kāi)放”是“被動(dòng)服務(wù)”模式，以數(shù)據(jù)利用方的申請(qǐng)為前提；而授權(quán)運(yùn)營(yíng)則是以滿足需求為前提的市場(chǎng)化服務(wù)方式[40]，即引入市場(chǎng)化能力，通過(guò)市場(chǎng)自驅(qū)力主動(dòng)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)向社會(huì)供給[13]。授權(quán)運(yùn)營(yíng)服務(wù)單位擁有數(shù)據(jù)分析、產(chǎn)品經(jīng)理、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、解決方案等專家團(tuán)隊(duì)，能夠主動(dòng)與企業(yè)進(jìn)行溝通，解決企業(yè)因不了解政府?dāng)?shù)據(jù)而難以提出精準(zhǔn)數(shù)據(jù)需求的困難[32]。

3.小結(jié)

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有助于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控、成本共擔(dān)和收益分配等方面的措施，激發(fā)政府部門供給數(shù)據(jù)的動(dòng)力，并彌補(bǔ)政府在數(shù)據(jù)治理、安全供給和供需對(duì)接等方面的能力。然后，通過(guò)運(yùn)營(yíng)主體將不適合直接向社會(huì)開(kāi)放的原始數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)后，再提供給數(shù)據(jù)需求方。

（參見(jiàn)圖1）

（三）授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系

要回答有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否還需要數(shù)據(jù)開(kāi)放這個(gè)問(wèn)題，首先需要厘清授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放之間的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為兩者是包含關(guān)系，即將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的一種特殊形式[41]，另有學(xué)者認(rèn)為兩者是并列關(guān)系，即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放并列，是促成政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)的一種路徑[32]，是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的一種市場(chǎng)化補(bǔ)充，能夠擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的空間和深度[42]。

還有學(xué)者進(jìn)一步指出，授權(quán)運(yùn)營(yíng)和數(shù)據(jù)開(kāi)放既有相似性，又存在顯著區(qū)別。在服務(wù)內(nèi)容方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放主要聚焦低風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)要面對(duì)的往往是高風(fēng)險(xiǎn)、高價(jià)值的數(shù)據(jù)[43]。在服務(wù)對(duì)象方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放面向各類市場(chǎng)和社會(huì)主體，體現(xiàn)開(kāi)放性、平等性和包容性[30]，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)是針對(duì)場(chǎng)景和用戶需求的，體現(xiàn)定制化、增值性特點(diǎn)[31]。在運(yùn)作機(jī)制方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放是公益的、免費(fèi)的，授權(quán)運(yùn)營(yíng)是市場(chǎng)化、需付費(fèi)的[30]。在交付形式方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放更側(cè)重于原始數(shù)據(jù)本身，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)不會(huì)向社會(huì)直接提供數(shù)據(jù)，提供的只是數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品[44]。數(shù)據(jù)開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)這兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式各有其優(yōu)勢(shì)和不足。數(shù)據(jù)開(kāi)放這種方式雖然在安全性、可用性和可持續(xù)性等方面面臨挑戰(zhàn)，但其具有的普惠、便捷、公平、門檻低、創(chuàng)新空間大等特點(diǎn)也不應(yīng)被忽視，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)這種方式雖具有精準(zhǔn)、安全、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)等優(yōu)勢(shì)，卻也在公平性、便利性和激發(fā)創(chuàng)新上存在局限性。因此，這兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式需要協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮各自所長(zhǎng)，而不應(yīng)相互取代或擠壓空間。[45]

然而，也有研究已對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)可能擠占公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的空間表示了擔(dān)憂，即公共部門為了經(jīng)濟(jì)利益，減少公益性普遍性開(kāi)放[43]，通過(guò)技術(shù)官僚與市場(chǎng)精英的共謀實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)市場(chǎng)獨(dú)裁[46]。

三、研究方法

在前人研究成果的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行深入探究：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)能否突破公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸？授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否提升了公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的動(dòng)力和能力？有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是否還需要數(shù)據(jù)開(kāi)放這種供給形式？本研究的數(shù)據(jù)來(lái)源包括一手訪談資料和政策文本數(shù)據(jù)。研究團(tuán)隊(duì)于2023年7月至2024年5月赴浙江、貴州、山東、福建、杭州、濟(jì)南、青島、貴陽(yáng)、麗水、煙臺(tái)、日照等多個(gè)已經(jīng)開(kāi)展數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作探索的省市開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，并采用半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，對(duì)各地負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的政府領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室人員、運(yùn)營(yíng)主體等進(jìn)行了深度訪談或焦點(diǎn)式小組座談。此外，還進(jìn)一步搜集了各地已經(jīng)正式發(fā)布的與授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的政策法規(guī)。通過(guò)多源數(shù)據(jù)的相互補(bǔ)充和驗(yàn)證，來(lái)提高研究結(jié)果的可靠性。研究中進(jìn)一步對(duì)上述訪談材料和政策文本進(jìn)行歸檔和編碼，累計(jì)21場(chǎng)訪談的訪談對(duì)象、時(shí)長(zhǎng)與編碼參見(jiàn)表1。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否突破了數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸？

在實(shí)踐中，各地的授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索是否突破了數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸？是否提升了政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來(lái)源部門向社會(huì)供給數(shù)據(jù)的動(dòng)力和能力？在實(shí)地調(diào)研中對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了探索。

（一）授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否激發(fā)了動(dòng)力？

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)雖然在一定程度上可通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控、成本共擔(dān)和收益分配來(lái)提升數(shù)據(jù)管理部門、數(shù)據(jù)來(lái)源部門和數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源供給和流通的動(dòng)力，但其對(duì)動(dòng)力的提升作用仍然有限，還不足以推動(dòng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作的高效和可持續(xù)開(kāi)展。

1.風(fēng)險(xiǎn)是否降低？

各地期望授權(quán)運(yùn)營(yíng)能夠通過(guò)明確的場(chǎng)景審核和安全技術(shù)手段來(lái)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)供給過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管控，“按照原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)的要求，運(yùn)營(yíng)主體在應(yīng)用平臺(tái)內(nèi)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，以這個(gè)模型和核驗(yàn)的形式形成產(chǎn)品、服務(wù)，確保數(shù)據(jù)安全”（ZF-02）。

然而，授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式雖然確實(shí)在一定程度上降低了公共數(shù)據(jù)資源供給中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)論對(duì)于公共數(shù)據(jù)主管部門還是數(shù)據(jù)來(lái)源部門來(lái)說(shuō)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)并未完全打消他們的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，也沒(méi)有降低他們的數(shù)據(jù)安全責(zé)任，其中，數(shù)據(jù)來(lái)源部門供給公共數(shù)據(jù)資源的動(dòng)力尤為不足。有受訪者提到“委辦局不是特別有動(dòng)力做授權(quán)運(yùn)營(yíng)，因?yàn)樗X(jué)得數(shù)據(jù)提供給企業(yè)，要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，比如數(shù)據(jù)缺失和安全性”（ZF-05）?！氨O(jiān)管要求是誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)管理數(shù)據(jù)誰(shuí)負(fù)責(zé)”（ZF-02），而無(wú)論是開(kāi)放還是授權(quán)運(yùn)營(yíng)，數(shù)據(jù)來(lái)源部門仍然是數(shù)據(jù)質(zhì)量的責(zé)任部門，運(yùn)營(yíng)主體在加工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量有問(wèn)題時(shí)，“還得找數(shù)源部門，啥成效沒(méi)看見(jiàn)，光給他弄了一堆責(zé)任”（ZF-03）。還有運(yùn)營(yíng)主體提到，“現(xiàn)在核心的問(wèn)題就是供給端的數(shù)據(jù)供給問(wèn)題，很多部門可能會(huì)有擔(dān)憂，就拿出很多廳里面或者部里面的文件，說(shuō)數(shù)據(jù)不能給，很影響數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的推進(jìn)”（YY-04）。

甚至，有受訪者認(rèn)為，由于涉及到商業(yè)利益，授權(quán)運(yùn)營(yíng)不但未能降低原有的風(fēng)險(xiǎn)，反而可能帶來(lái)比數(shù)據(jù)開(kāi)放更高的風(fēng)險(xiǎn)?！拔业褂X(jué)得開(kāi)放比運(yùn)營(yíng)要安全得多，因?yàn)殚_(kāi)放是我們主導(dǎo)的，我們自己來(lái)組織，自己來(lái)定，主要是公益領(lǐng)域，沒(méi)有利益牽扯，一般不會(huì)去做違反安全底線的工作；反倒是運(yùn)營(yíng)，他們可能為了商業(yè)利益會(huì)打擦邊球，去觸碰安全底線?！保╖F-13）

2.成本能否共擔(dān)？

各地期望授權(quán)運(yùn)營(yíng)能夠通過(guò)向數(shù)據(jù)利用主體收取技術(shù)服務(wù)費(fèi)、平臺(tái)使用費(fèi)等方式來(lái)覆蓋部分運(yùn)營(yíng)成本?！艾F(xiàn)在各地在數(shù)字化建設(shè)過(guò)程中投入都很大，這塊投入不能完全僅僅依靠公共財(cái)政投入，公共財(cái)政的支撐和保障能力是有限的……當(dāng)前需要一些技術(shù)投入去支撐實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)不出域、可用不可見(jiàn)這些功能?！保╖F-03）

然而，從目前各地實(shí)踐來(lái)看，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的早期投入仍然以政府投入為主，政府投入的成本并未得到分擔(dān)。有受訪者提到“平臺(tái)是政府投資建的”（ZF-03），“數(shù)據(jù)是免費(fèi)給授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的，不收取相關(guān)費(fèi)用……這兩年可以先培育、先成長(zhǎng)，然后逐漸地收支平衡”（ZF-04）。“早期的授權(quán)運(yùn)營(yíng)不僅免費(fèi)，還要倒貼。”（ZF-01）而且，政府還在不斷投入新的成本，有受訪者提到“數(shù)據(jù)提供單位要配合去歸集數(shù)據(jù)，折騰半天，有些數(shù)據(jù)可能還得花很多錢”（ZF-12）。對(duì)于未來(lái)能否通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)回收成本，有政府的受訪者表示可能性不高，“收取成本就是變相收費(fèi)，不容易獲得大家認(rèn)可”（ZF-01）。

而對(duì)于運(yùn)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，盡管多數(shù)地方都有一定的財(cái)政投入，但運(yùn)營(yíng)主體自身也需要進(jìn)行較大的前期投入，不僅包括平臺(tái)建設(shè)和獲取數(shù)據(jù)的費(fèi)用，還包括商務(wù)對(duì)接的成本，有受訪者提到，“我們正式拿到運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景可能要半年的時(shí)間，在這個(gè)過(guò)程中我們肯定要對(duì)接委辦局，還有銀行，面對(duì)八九十家銀行，在商務(wù)等方面整體成本還是挺高”（YY-05）。

3.收益能否獲得并分配？

各地還期待授權(quán)運(yùn)營(yíng)能夠進(jìn)一步產(chǎn)生收益，并使收益能在數(shù)據(jù)管理部門、數(shù)據(jù)來(lái)源部門與運(yùn)營(yíng)主體之間實(shí)現(xiàn)合理分配。有受訪者希望，數(shù)據(jù)“管理權(quán)歸主管部門，使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，使用權(quán)附加為收益，收益權(quán)獲得保護(hù)”（ZF-07）。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，確有數(shù)據(jù)需求方有意愿與運(yùn)營(yíng)主體簽訂協(xié)議并愿意支付一定費(fèi)用以獲得更持續(xù)穩(wěn)定、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，“有的銀行愿意主動(dòng)交費(fèi)，希望能夠簽個(gè)協(xié)議，保證數(shù)據(jù)供給”（ZF-03）。而關(guān)于獲得的收益如何分配，有受訪人表示，“一方面要給運(yùn)營(yíng)主體做數(shù)據(jù)治理、搭建平臺(tái)及一些技術(shù)費(fèi)用，另一方面要給到貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)的單位”（ZF-06）。

很多地方政府的法規(guī)政策文件中已明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以收取費(fèi)用，如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》的第35條指出“加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以向用戶提供并獲取合理收益”。也有地方明確政府部門可以從授權(quán)運(yùn)營(yíng)中獲取收益，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定了公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)與被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體間可根據(jù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用價(jià)值貢獻(xiàn)度合理分配收益。

然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)于授權(quán)運(yùn)營(yíng)能否收費(fèi)以及如何收費(fèi)還存在不同觀點(diǎn)甚至爭(zhēng)議。有受訪者表示，“公共數(shù)據(jù)是基于職責(zé)的，不應(yīng)該給他收益……授權(quán)不一定運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)不等于經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)也不一定盈利”（ZF-09）?！笆跈?quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種服務(wù)行為，而不是特需經(jīng)營(yíng)或者行政許可，這是缺乏上位法依據(jù)的?！保╖F-01）“部門是財(cái)政全額撥款的，沒(méi)法收”（ZF-10），“即使收費(fèi)也只是覆蓋成本，而不是以盈利為目的”（ZF-03）。即使在只授權(quán)給了一家運(yùn)營(yíng)主體的地方，受訪人也表示“我們是壟斷公益，不予市場(chǎng)盈利”（ZF-07）。

而關(guān)于收費(fèi)方式，有受訪人提到“怎么收費(fèi)目前缺乏指導(dǎo)，沒(méi)有數(shù)據(jù)收費(fèi)的先例”（ZF-03）?！凹觽€(gè)行政收費(fèi)名錄，非常難以突破”（ZF-08），“行政性收費(fèi)是很麻煩的一件事情，要逐級(jí)報(bào)備，你到底按什么收費(fèi)？你憑什么收費(fèi)？”（ZF-02）“反哺利潤(rùn)這事，目前沒(méi)有執(zhí)行細(xì)則，到底哪些是紅線，哪些不屬于紅線，沒(méi)有把這事講清楚”（ZF-05）。

因此，有政府部門的受訪人表示，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)“事實(shí)上并不能給數(shù)據(jù)提供部門帶來(lái)真正收益”（ZF-03）。因此，在沒(méi)有明確收益前景的情況下，運(yùn)營(yíng)主體也缺乏開(kāi)展數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作的動(dòng)力，調(diào)研中有數(shù)據(jù)主管部門的受訪者提到“（運(yùn)營(yíng)主體）沒(méi)看到收益，積極性不高”（ZF-16），“現(xiàn)實(shí)情況是并沒(méi)有很多單位來(lái)申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有被踏破門檻。對(duì)運(yùn)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，他們也不見(jiàn)兔子不撒鷹”（ZF-01）。由于“政府?dāng)?shù)據(jù)本身完整度不高，政府提供的信息不夠清晰，所以運(yùn)營(yíng)主體的積極性受影響”（ZF-16）?！斑@些運(yùn)營(yíng)主體只需要每年維護(hù)好這個(gè)資格，而至于是不是服務(wù)好市場(chǎng)就不重要了。”（ZF-01）

也有受訪人表示，國(guó)企性質(zhì)的運(yùn)營(yíng)主體還是會(huì)按照政府的要求完成授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“任務(wù)”，“其實(shí)我們還是會(huì)有政治考量，畢竟要服從局里要求，不能只是賺錢這塊，所以還是要考慮一些政治公益性”（YY-02），“國(guó)企是很有擔(dān)當(dāng)?shù)模蟛糠侄悸?tīng)話的，薪酬體系是固定的，部分自覺(jué)的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)主動(dòng)干”（ZF-15）。但也有受訪人擔(dān)心，國(guó)企性質(zhì)的運(yùn)營(yíng)主體也仍然更可能追求自身利益的最大化，而不是擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給，“（國(guó)企）肯定是剝削一刀的，如果數(shù)據(jù)有價(jià)值，他一定要留下的”（ZF-15）。

研究還進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)即使能產(chǎn)生收益，由于目前還缺乏明確的收益分配機(jī)制，還難以激發(fā)政府部門的數(shù)據(jù)供給動(dòng)力?！斑\(yùn)營(yíng)主體和貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)的單位，到底如何分配收益，現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)特別明確的定論?！保╖F-06）有受訪者提到，由于“收支兩條線”，“數(shù)據(jù)都是數(shù)源部門的，如果數(shù)據(jù)能掙錢，收益怎么轉(zhuǎn)移給他們？機(jī)制也不是很完善”（ZF-03）。由于無(wú)法直接分配到授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益，數(shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來(lái)源部門的供數(shù)動(dòng)力也仍舊不足。“我們一分錢不賺，讓一家企業(yè)或者幾家企業(yè)來(lái)賺，有一種口袋漏錢的感覺(jué)”（ZF-01），“走授權(quán)運(yùn)營(yíng)太麻煩了，吃力不討好，說(shuō)白了真的是為愛(ài)發(fā)電”（ZF-01）。

（二）授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否提升了能力？

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)雖然在提升數(shù)據(jù)治理、安全供給和供需對(duì)接能力上產(chǎn)生了一定作用，但也仍面臨諸多挑戰(zhàn)，甚至還可能帶來(lái)新的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

1.數(shù)據(jù)治理能力是否得到提升？

各地期望授權(quán)運(yùn)營(yíng)有助于提升公共數(shù)據(jù)治理水平，實(shí)現(xiàn)政企數(shù)據(jù)融合?！笆跈?quán)運(yùn)營(yíng)的第一個(gè)功能是數(shù)據(jù)的匯聚、供給，建立數(shù)據(jù)資源的調(diào)查制度，完善數(shù)據(jù)目錄體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)歸集以及數(shù)據(jù)異議的處理機(jī)制?！保╖F-02）“政府完成供數(shù)環(huán)節(jié)，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)是治數(shù)環(huán)節(jié)，按照?qǐng)鼍靶枨螅旬a(chǎn)品推出去?！保╖F-04）同時(shí)，“企業(yè)可以將（通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的）數(shù)據(jù)產(chǎn)品和他自己的數(shù)據(jù)進(jìn)行融合”（ZF-03）。

然而，研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體雖然在一定程度上能提升面向用戶的數(shù)據(jù)加工處理和增值開(kāi)發(fā)能力，但對(duì)于從源頭上提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的作用仍十分有限。許多公共數(shù)據(jù)是政府部門在履行行政職能的過(guò)程中出于滿足內(nèi)部業(yè)務(wù)需要而不是為了外部社會(huì)需求所采集和生成的，即使有了專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行提質(zhì)治理，這些數(shù)據(jù)在顆粒度、時(shí)效性和豐富性等方面仍不一定能充分、精準(zhǔn)地滿足市場(chǎng)主體的各種“復(fù)用”要求。調(diào)研中有政府部門的受訪者提到，“數(shù)據(jù)是各部門干自己業(yè)務(wù)過(guò)程中的衍生品，被我們歸集做了一些拓展應(yīng)用。數(shù)據(jù)不全不準(zhǔn)，主要還是因?yàn)椴皇菍?duì)他們定制化采集的”（ZF-13）。“比如銀行，做了幾輪模型后發(fā)現(xiàn)大部分?jǐn)?shù)據(jù)實(shí)際上不可用，看著類別很多，但是受制于數(shù)據(jù)容量、質(zhì)量各方面的影響，真正能夠用到的數(shù)據(jù)其實(shí)非常有限?！保╖F-13）“顆粒度比較粗的數(shù)據(jù)一般還是有的，比較細(xì)的字段不一定有。還有數(shù)據(jù)覆蓋度、數(shù)據(jù)質(zhì)量，比如更新頻率等方面，我們還需要進(jìn)一步去匯聚才能滿足他們的需求。”（ZF-14）有運(yùn)營(yíng)主體也提到“用戶對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求比較高，最好是實(shí)時(shí)更新，字段越豐富、越細(xì)越好，但是目前調(diào)研下來(lái)沒(méi)法實(shí)時(shí)更新，很多委辦局的數(shù)據(jù)，有可能是按天，甚至是按月更新的”（YY-05），“企業(yè)需求的數(shù)據(jù)可能政府現(xiàn)階段并沒(méi)有，還要倒逼我去采集”（ZF-05）。

調(diào)研中還有多個(gè)地方提到，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)治理成果也并不能反哺至數(shù)源部門或“不敢”被政府部門使用，“反哺回來(lái)的數(shù)據(jù)我們不敢用，不知道他們?cè)谥卫磉^(guò)程中帶了什么”（ZF-13）?！芭e個(gè)例子，有些地方和順豐合作，把一些地名地址采集過(guò)來(lái)，順豐的地址肯定比咱們政府部門采集的還要準(zhǔn)，他天天都在用。那么拿過(guò)來(lái)之后，我們的業(yè)務(wù)主管單位認(rèn)不認(rèn)？敢不敢用？他不敢，他也不會(huì)為此擔(dān)責(zé)，這里面其實(shí)所有的問(wèn)題最后都?xì)w因在責(zé)任上?！保╖F-15）

同時(shí)，研究還發(fā)現(xiàn)，有些地方的授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體在有助于提升當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)治理能力的同時(shí)，從全國(guó)范圍來(lái)看卻又可能造成“數(shù)據(jù)割據(jù)”。有受訪者提到，“如果每個(gè)地方的數(shù)據(jù)都不給其他地方的數(shù)據(jù)集團(tuán)，最后會(huì)搞成‘諸侯制’”（ZF-01），不利于數(shù)據(jù)領(lǐng)域的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

2.安全供數(shù)能力是否得到提升？

各地還期望通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提升數(shù)據(jù)供給的安全性。有受訪者提到數(shù)據(jù)“開(kāi)放平臺(tái)支撐不了精準(zhǔn)授權(quán)、隱私計(jì)算”（ZF-03），但“授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)審批和安全監(jiān)管等主要功能。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)完成所有的數(shù)據(jù)申請(qǐng)審批后進(jìn)入到數(shù)據(jù)沙箱里面，可以在一個(gè)安全可靠的域里面進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)”（ZF-02），“如果涉及到數(shù)據(jù)融合，會(huì)通過(guò)隱私計(jì)算來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)”（ZF-02）。

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)可通過(guò)以數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)供給，提升了供給的安全性，有受訪者提到，“我們加工出來(lái)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，包括數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)報(bào)告以及業(yè)務(wù)服務(wù)等，這些可以叫作原子組件，是不可拆分的，而且是不可逆的，不能推出原數(shù)據(jù)來(lái)的”（ZF-01）?！拔覀兲峁┑墓ぞ哂袛?shù)據(jù)監(jiān)管和數(shù)據(jù)審批的功能，比如模型評(píng)審，不是說(shuō)別人提供模型我就去搞，我們要認(rèn)真地去審定這個(gè)模型，保證它的結(jié)果不能逆推出來(lái)數(shù)據(jù)?！保╕Y-02）“以模型的形式進(jìn)行交付，原始數(shù)據(jù)是絕對(duì)拿不到的”（ZF-05），甚至“運(yùn)營(yíng)方也看不到數(shù)據(jù)”（ZF-03）。

然而，研究也發(fā)現(xiàn)，為確保數(shù)據(jù)安全供給，多地授權(quán)運(yùn)營(yíng)采取“一場(chǎng)景一授權(quán)”的審核方式，這種審核機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中存在效率不高的問(wèn)題，反而會(huì)抑制創(chuàng)新活動(dòng)，有受訪者表示：“現(xiàn)在需要一場(chǎng)景一授權(quán)，時(shí)間周期會(huì)很長(zhǎng)，至少三個(gè)月甚至六個(gè)月，那確實(shí)是遏制了他的創(chuàng)新能力。”（ZF-16）“有些審批時(shí)間很長(zhǎng)，部門本身人力就有限，沒(méi)幾個(gè)人，要管整個(gè)產(chǎn)業(yè)，要管整個(gè)數(shù)據(jù)，還要管整個(gè)信息化建設(shè)，在這種情況下，實(shí)際上制約了數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)?！保╖F-05）“有些東西是有時(shí)效性的，一過(guò)了這個(gè)階段，實(shí)際上這個(gè)產(chǎn)品也就沒(méi)有什么競(jìng)爭(zhēng)力?！保╖F-05）

3.供需對(duì)接能力是否得到提升？

各地還期望能通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主動(dòng)進(jìn)行供需對(duì)接，在數(shù)據(jù)來(lái)源部門和數(shù)據(jù)利用主體之間架起橋梁。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)確實(shí)在一定程度上提高了數(shù)據(jù)管理部門和來(lái)源部門對(duì)數(shù)據(jù)利用主體的需求把握、響應(yīng)和服務(wù)對(duì)接能力。有政府部門的受訪者提到，“授權(quán)運(yùn)營(yíng)是從對(duì)數(shù)據(jù)的管理思維，到供需對(duì)接的思維”（ZF-08），“授權(quán)運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)景都有明確的需求，我們（政府）不可能對(duì)著這樣40家銀行去推廣這種業(yè)務(wù)，我們是沒(méi)有這種精力的”（ZF-03），可以“讓運(yùn)營(yíng)主體去找企業(yè)，找外圍數(shù)據(jù)商，看有什么需求，來(lái)跟我們提出需求，我們場(chǎng)景化、精準(zhǔn)化調(diào)度提供數(shù)據(jù)給他們”（ZF-06）。“運(yùn)營(yíng)方的職責(zé)就是去了解市場(chǎng)需要什么樣的產(chǎn)品”（ZF-03），“負(fù)責(zé)整個(gè)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)，根據(jù)用戶的需求及時(shí)升級(jí)改造系統(tǒng)”（ZF-03）實(shí)現(xiàn)“金牌撮合”（ZF-05），“市場(chǎng)化的力量比免費(fèi)的方式服務(wù)更好一些”（ZF-03）。調(diào)研中，運(yùn)營(yíng)主體也提到“（企業(yè)）有需求找我，我再與政府和相關(guān)部門去協(xié)調(diào)”（YY-02）。

然而，研究也發(fā)現(xiàn)，在多個(gè)采取了獨(dú)家整體授權(quán)模式的地方，只靠一家國(guó)企難以全面掌握各行業(yè)數(shù)據(jù)利用主體的數(shù)據(jù)需求并有效實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接，調(diào)研中有采取這一模式的國(guó)企人員提到，“我作為一個(gè)技術(shù)公司，畢竟人力是有限的，去市場(chǎng)調(diào)研也好，市場(chǎng)拓展也好，我畢竟也只是一家公司”（YY-06）。也有政府部門的受訪人表示：“承擔(dān)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的國(guó)企效率和服務(wù)水平都不高。”（ZF-01）

還有少部分地方在選擇數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體時(shí)，傾向于選擇大型頭部企業(yè)來(lái)進(jìn)行授權(quán)。“行業(yè)龍頭帶動(dòng)是最好的，因?yàn)樗跇I(yè)務(wù)把握上最準(zhǔn)確。小的（企業(yè)）我們也不排斥，但是最好要對(duì)這個(gè)行業(yè)理解透徹?！保╖F-01）而在這種模式下，有受訪者擔(dān)憂行業(yè)龍頭企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中是否會(huì)公平非歧視地對(duì)待每一個(gè)數(shù)據(jù)用戶，特別是小公司，“它（運(yùn)營(yíng)單位）很有可能只找自己長(zhǎng)期合作的、信任的伙伴來(lái)做，至于這些小公司，肯定不跟他玩”（ZF-15）。目前，也有少數(shù)地方在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體設(shè)置了透明、平等、無(wú)歧視的基本條件和能力要求，而不指定唯一的授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，也不限定授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的數(shù)量，市場(chǎng)主體“只要具備這個(gè)能力了，就可以來(lái)做授權(quán)運(yùn)營(yíng)”（ZF-02）。

五、有了授權(quán)運(yùn)營(yíng)，是否還需要數(shù)據(jù)開(kāi)放？

研究發(fā)現(xiàn)，作為面向社會(huì)的兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式，授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放之間并非相互替代關(guān)系，而是協(xié)同并進(jìn)關(guān)系，授權(quán)運(yùn)營(yíng)不應(yīng)也無(wú)法取代數(shù)據(jù)開(kāi)放。

一方面，有少數(shù)地方確實(shí)認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)可能擠占數(shù)據(jù)開(kāi)放的空間?！拔覀€(gè)人感覺(jué)馬上就沒(méi)有數(shù)據(jù)開(kāi)放了，因?yàn)闆](méi)人去看。授權(quán)運(yùn)營(yíng)是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的，數(shù)據(jù)開(kāi)放容易被市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的給代替了?！保╖F-04）

另一方面，有更多地方認(rèn)為，數(shù)據(jù)開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)兩者雖然方式不同，但根本目的是一致的?！斑@兩件事情的目的和防范措施其實(shí)都是差不多的，只要本質(zhì)目的一樣，就可以放到一類去考慮?！保╖F-01）而且，兩者應(yīng)該協(xié)同聯(lián)動(dòng)起來(lái)?！笆跈?quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)和數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)要緊密鏈接”（ZF-02），“未來(lái)兩個(gè)平臺(tái)是要合在一起的，是一個(gè)整體”（ZF-03）。

有多個(gè)地方認(rèn)為，授權(quán)運(yùn)營(yíng)不僅不應(yīng)該取代數(shù)據(jù)開(kāi)放，在這兩種路徑中還應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)開(kāi)放?！罢某霭l(fā)點(diǎn)是讓數(shù)據(jù)發(fā)揮出更大的價(jià)值，那肯定是交給更多的人（即開(kāi)放）才能收到更大價(jià)值，因此，除非開(kāi)放沒(méi)辦法走通，才走授權(quán)運(yùn)營(yíng)。”（ZF-01）“在制度設(shè)計(jì)上我們先做開(kāi)放，然后不能開(kāi)放的走開(kāi)發(fā)”（ZF-07），“數(shù)據(jù)開(kāi)放是本，能開(kāi)放的走開(kāi)放”（ZF-09），“開(kāi)放網(wǎng)上面向開(kāi)發(fā)者的、個(gè)人的數(shù)據(jù)，我們?cè)撁赓M(fèi)開(kāi)放還是免費(fèi)開(kāi)放”（ZF-05）。還有地方認(rèn)為，“授權(quán)運(yùn)營(yíng)是數(shù)據(jù)開(kāi)放的一種形式，只不過(guò)流程環(huán)節(jié)不一樣”（ZF-02）?！拔覀兪跈?quán)運(yùn)營(yíng)的范圍就是受限開(kāi)放的數(shù)據(jù)?！保╖F-01）授權(quán)運(yùn)營(yíng)“實(shí)際上是為了更好地做好數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)?！保╖F-03）有地方還介紹了當(dāng)?shù)貫榉乐故跈?quán)運(yùn)營(yíng)擠占數(shù)據(jù)開(kāi)放空間所采取的措施?！拔覀冞@一塊有制度保障，一旦列入開(kāi)放了，要變更必須報(bào)大數(shù)據(jù)部門審批。而且，……要講出充分的理由和依據(jù)，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的流程，要給我發(fā)函，要我同意。我也會(huì)審，如果別人開(kāi)放了，你不開(kāi)放，那這肯定不會(huì)同意。”（ZF-07）

還有受訪者指出，相較于原始數(shù)據(jù)，只提供經(jīng)過(guò)加工后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)降低數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用活動(dòng)所必需的探索性和靈活性。調(diào)研中有受訪者提到，“開(kāi)放是把原始數(shù)據(jù)供給出去，社會(huì)主體可以各種探索。（授權(quán)運(yùn)營(yíng)）只能做數(shù)據(jù)產(chǎn)品模式，其實(shí)是不符合市場(chǎng)邏輯的。人家申請(qǐng)之前都必須想清楚、想明白，人家已經(jīng)框死了，已經(jīng)有固化的模式，而創(chuàng)新需要在市場(chǎng)上不斷去靈活調(diào)整的。現(xiàn)在這個(gè)模式不容易調(diào)整，遏制了創(chuàng)新。”（ZF-16）

而對(duì)于選擇數(shù)據(jù)開(kāi)放還是授權(quán)運(yùn)營(yíng)的依據(jù)，有受訪者提到，數(shù)據(jù)敏感性是進(jìn)行判斷的關(guān)鍵因素?！翱傮w還是看數(shù)據(jù)的敏感性”（ZF-01），“數(shù)據(jù)開(kāi)放解決的是那些不敏感、不指向特定主體的數(shù)據(jù)，以原始數(shù)據(jù)的形式交付；而授權(quán)運(yùn)營(yíng)要解決的往往是那些高敏感、高價(jià)值的數(shù)據(jù)，并且以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式交付”（ZF-01）。

六、結(jié)論與建議

公共數(shù)據(jù)資源供給面臨的不愿、不敢、不會(huì)等問(wèn)題，從根本上來(lái)說(shuō)是供數(shù)主體的動(dòng)力不足和能力不夠的問(wèn)題。研究通過(guò)“動(dòng)力-能力”二維分析框架，對(duì)全國(guó)多地的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研和深度訪談。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)這種模式在一定程度上提升了公共數(shù)據(jù)資源供給流通的動(dòng)力與能力，但在風(fēng)險(xiǎn)管控、成本共擔(dān)、收益分配等方面尚未有效提升政府部門尤其是數(shù)據(jù)來(lái)源部門的供數(shù)動(dòng)力，并在提升數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力和供需對(duì)接能力等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，還可能帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)。最后，基于以上研究發(fā)現(xiàn)，提出以下幾方面的政策建議。

（一）激發(fā)并平衡好多主體的動(dòng)力，防止方向偏離

需要激發(fā)并平衡好供數(shù)主體、用數(shù)主體和運(yùn)營(yíng)主體等多主體的動(dòng)力。一方面，需要進(jìn)一步通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)成本和分配收益來(lái)切實(shí)提升數(shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來(lái)源部門供給數(shù)據(jù)的動(dòng)力以及授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)力，補(bǔ)償授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的運(yùn)營(yíng)成本；另一方面，也不能只片面強(qiáng)調(diào)激發(fā)政府部門供給數(shù)據(jù)的動(dòng)力，卻忽視了市場(chǎng)主體利用數(shù)據(jù)的活力。

在風(fēng)險(xiǎn)管控上，一方面，要防范授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體為了自身利益最大化而未經(jīng)授權(quán)超范圍使用數(shù)據(jù)等底線安全風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，也要營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，明確責(zé)任邊界，建立容錯(cuò)機(jī)制，減輕供數(shù)顧慮。

在成本共擔(dān)和收益分配上，應(yīng)當(dāng)規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，完善運(yùn)營(yíng)監(jiān)督，不能只強(qiáng)調(diào)政府部門和運(yùn)營(yíng)主體的成本和收益，卻抬高了數(shù)據(jù)利用主體獲取和利用數(shù)據(jù)的成本并降低了其收益。公共數(shù)據(jù)尤其是其中占主體的政府?dāng)?shù)據(jù)是公共部門在依法履職的過(guò)程中使用公共財(cái)政資金采集和生成的，是全社會(huì)共有的資源，應(yīng)“取之于民”“還之于民”，政府應(yīng)盡可能降低各類市場(chǎng)和社會(huì)主體獲取公共數(shù)據(jù)資源的成本，確保公共數(shù)據(jù)資源供給的普惠性和公平性，維護(hù)公共利益。公共數(shù)據(jù)不應(yīng)被政府部門當(dāng)作自身資產(chǎn)去進(jìn)行利益“變現(xiàn)”或“反哺”，而應(yīng)被視為整個(gè)社會(huì)的公共資產(chǎn)來(lái)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“服務(wù)”和“賦能”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效益的最大化。

由于對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理需要投入一定的技術(shù)、資金和人力成本，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體對(duì)其所提供的增值服務(wù)收取適當(dāng)費(fèi)用以覆蓋其成本，有利于激發(fā)其持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)力。然而，在引入第三方市場(chǎng)主體的過(guò)程中，也要警惕打著激發(fā)“動(dòng)力”的名義以商業(yè)收益“偷換”公共利益，防止“私相授予”“壟斷運(yùn)營(yíng)”“坐地起價(jià)”等壟斷行為或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，使少數(shù)主體“以數(shù)謀私”“坐收紅利”，卻大大抬高了廣大市場(chǎng)和社會(huì)主體獲取公共數(shù)據(jù)資源的成本，防止提升了某一單方主體的動(dòng)力，卻偏離了整體方向。

（二）釋放并協(xié)調(diào)好多主體的能力，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)

在進(jìn)一步提升授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的公共數(shù)據(jù)治理能力、安全供數(shù)能力和供需對(duì)接能力的同時(shí)，也要充分釋放并協(xié)調(diào)好各類市場(chǎng)主體的能力，防范數(shù)據(jù)割據(jù)、創(chuàng)新受抑、服務(wù)歧視等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

首先，在數(shù)據(jù)治理能力上，需要在培育全國(guó)一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)的大背景下，引入更多具有能力的企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)治理與運(yùn)營(yíng)，避免形成“數(shù)據(jù)割據(jù)”。在安全供數(shù)能力上，需要平衡好“供得出”“用得好”與“保安全”的關(guān)系，防止在加強(qiáng)供數(shù)主體安全能力的同時(shí)，卻削弱了用數(shù)主體的創(chuàng)新活力，結(jié)果表面上看數(shù)據(jù)是供得出了，但卻“很難用”或“沒(méi)有用”了，最后也很難“用得好”。應(yīng)防止機(jī)械地要求所有場(chǎng)景都“一場(chǎng)景一授權(quán)”，可探索同類場(chǎng)景批量授權(quán)等方式，以提高審核效率。在供需對(duì)接能力上，應(yīng)充分吸納和激活多種市場(chǎng)主體的力量，共同參與公共數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和創(chuàng)造，而不僅限于對(duì)單一或極少數(shù)企業(yè)進(jìn)行授權(quán)。只要能滿足準(zhǔn)入條件，具備必要能力，無(wú)論企業(yè)性質(zhì)，無(wú)論規(guī)模大小，各類市場(chǎng)主體都應(yīng)有權(quán)獲得授權(quán)運(yùn)營(yíng)資格，以確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的透明、公平和規(guī)范。

此外，還需要清醒地認(rèn)識(shí)到，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體從源頭上提升公共數(shù)據(jù)質(zhì)量的作用是有限的，公共數(shù)據(jù)治理的首要責(zé)任主體仍是政府自身，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)源頭治理和質(zhì)量監(jiān)督檢查。但同時(shí)，政府部門提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的能力也是有限度的，許多公共數(shù)據(jù)最初并不是為了滿足外部社會(huì)需求而采集的，這些數(shù)據(jù)在顆粒度、時(shí)效性和豐富性等方面如存在先天不足，通過(guò)后天進(jìn)行提升的空間是有限的。而且，公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源的“復(fù)用”，政府部門應(yīng)謹(jǐn)慎使用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)在沒(méi)有政府自身履職需要的情況下完全出于少數(shù)企業(yè)的需求去專門采集數(shù)據(jù)。政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，對(duì)于確實(shí)應(yīng)該且只能由公共部門供給的數(shù)據(jù)，需要不斷提升公共部門的數(shù)據(jù)治理和供給能力；而對(duì)于確實(shí)不應(yīng)該也無(wú)法由公共部門來(lái)供給的數(shù)據(jù)，則應(yīng)支持市場(chǎng)的力量去提供。

（三）協(xié)同推進(jìn)多種公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用方式

應(yīng)探索多樣化的公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用方式，協(xié)同推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)。這兩種路徑盡管對(duì)象不同、用途不同、方式不同，各有優(yōu)勢(shì)和適用情境，但目標(biāo)一致，都是為了擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給，釋放公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值，賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

數(shù)據(jù)開(kāi)放是“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的“主動(dòng)供應(yīng)”模式，具有普惠、便捷、公平等優(yōu)勢(shì)，是為了保障企業(yè)和社會(huì)公眾獲取和利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)對(duì)生產(chǎn)生活、科學(xué)研究、社會(huì)治理等各領(lǐng)域的公益服務(wù)作用，是公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的“基本面”；授權(quán)運(yùn)營(yíng)是“有的放矢”的“按需服務(wù)”模式，具有精準(zhǔn)、安全、優(yōu)質(zhì)等優(yōu)勢(shì)，是為了將潛在價(jià)值高、但又具有一定敏感性、無(wú)法直接向社會(huì)開(kāi)放的數(shù)據(jù)，依托專業(yè)的市場(chǎng)化力量，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足多層次、多樣化的社會(huì)用數(shù)需求，是公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的“深耕層”。

從數(shù)據(jù)自身特性出發(fā)，對(duì)于具有基礎(chǔ)性、公益性且不涉及國(guó)家數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，應(yīng)盡可能地向社會(huì)直接開(kāi)放，以降低數(shù)據(jù)利用主體獲取數(shù)據(jù)的門檻和難度，激發(fā)創(chuàng)新利用；而對(duì)于具有專業(yè)性、敏感性，直接向社會(huì)開(kāi)放可能會(huì)涉及國(guó)家數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，則適合通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體按照“原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求，將原始數(shù)據(jù)加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)后，再向社會(huì)供給。為加快公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用，既不能僅僅局限于數(shù)據(jù)開(kāi)放這種單一方式，而應(yīng)積極探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)等方式以進(jìn)一步突破數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸，釋放數(shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)法釋放出來(lái)的數(shù)據(jù)價(jià)值；也要防止將所有的公共數(shù)據(jù)資源，特別是明顯不涉及國(guó)家安全、個(gè)人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，都只采用授權(quán)運(yùn)營(yíng)這一種方式來(lái)供給，而不再開(kāi)放依法依規(guī)可以開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，以“安全”之名將“不出域”“不可見(jiàn)”擴(kuò)大化、極端化，這也將嚴(yán)重影響公共數(shù)據(jù)的普惠供給和創(chuàng)新利用。

從成本收益視角來(lái)看，主要依靠公共財(cái)政資金生成的、社會(huì)受益面較廣的、又不需要再投入較高成本即可向社會(huì)直接提供的公共數(shù)據(jù)資源，應(yīng)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)開(kāi)放這種方式進(jìn)行無(wú)償供給；而對(duì)于主要不是依靠公共財(cái)政資金生成的、受益面僅限于特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)的、又需要投入較大成本對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工后才能向社會(huì)提供的公共數(shù)據(jù)資源，則可以探索授權(quán)運(yùn)營(yíng)這種方式來(lái)進(jìn)行有償供給。[45]

開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)是為了突破數(shù)據(jù)開(kāi)放的瓶頸，從而進(jìn)一步擴(kuò)大和深化公共數(shù)據(jù)資源的供給，將授權(quán)運(yùn)營(yíng)和數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)立來(lái)談，不但做不好授權(quán)運(yùn)營(yíng)，還會(huì)給初見(jiàn)成效的數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)沖擊。事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)之間還可以形成呼應(yīng)聯(lián)動(dòng)，數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)可作為授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“展示廳”和“會(huì)客廳”，一方面有助于數(shù)據(jù)利用主體了解政府有哪些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并進(jìn)一步產(chǎn)生獲取經(jīng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體深度開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，另一方面還可幫助政府部門和運(yùn)營(yíng)主體掌握用戶需求，更好地供給數(shù)據(jù)資源和開(kāi)展運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

（參考文獻(xiàn)從略）

文章來(lái)源：《電子政務(wù)》2024年第10期。

文章作者：劉新萍，博士，上海理工大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行副主任，上海市人工智能與社會(huì)發(fā)展研究會(huì)監(jiān)事，主要研究方向?yàn)閿?shù)字治理、公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、跨部門數(shù)據(jù)共享與協(xié)同。鄭磊，博士，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任，主要研究方向?yàn)閿?shù)字治理、公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用、移動(dòng)政務(wù)服務(wù)、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型等。