摘要：我國各級政府部門都在推進數(shù)字政府建設(shè)以促進政府行政、公共政策和公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通過分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，提出數(shù)字化與轉(zhuǎn)型的二維框架，將其分為止步不前、有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型、有轉(zhuǎn)型而無數(shù)字化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型四種類型。當(dāng)前我國不少數(shù)字政府項目處于有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的狀態(tài)，并大大制約了數(shù)字技術(shù)在政府部門本應(yīng)發(fā)揮的變革潛力，其原因主要在于政府失靈與市場失靈帶來的雙重失靈。為此，應(yīng)藉由數(shù)字化來推動政府轉(zhuǎn)型，通過制度建設(shè)與機構(gòu)改革來保障數(shù)字化，并加強數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力培育。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；組織變革；政府創(chuàng)新

一、引言

進入數(shù)字時代，數(shù)字政府建設(shè)日益受到重視，并成為推進政府創(chuàng)新與改革的重要議題[1]6-15。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息”[2]。這是黨中央在正式文件中較早將“電子政務(wù)”的提法改為“數(shù)字政府”的概念，也意味著數(shù)字政府建設(shè)得到更多重視。

2022年6月23日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14號），提出“全面推進政府履職和政務(wù)運行數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，并要求“堅持以優(yōu)化政府職責(zé)體系引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)字政府建設(shè)支撐加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進體制機制改革與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用深度融合，推動政府運行更加協(xié)同高效”[3]。由此可見數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字政府建設(shè)的題中之義，也是數(shù)字政府建設(shè)推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要機制。

值得注意的是，雖然數(shù)字化轉(zhuǎn)型受到廣泛關(guān)注，但是數(shù)字政府建設(shè)在多大程度上推動了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，卻還沒有得到足夠重視和深入研究[4]。從當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)進程來看，數(shù)字化與轉(zhuǎn)型是沒有黏合在一起的“兩張皮”，數(shù)字化有余而轉(zhuǎn)型不足的問題極為突出。這在很大程度上制約了數(shù)字政府建設(shè)成效，也會影響數(shù)字政府建設(shè)對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推動作用。不少數(shù)字政府項目不僅無法賦能政府職能轉(zhuǎn)變，反而帶來“指尖上的形式主義”，增加基層負擔(dān)并影響政府治理效能[5]。因此，有必要系統(tǒng)研究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型及其背后的驅(qū)動因素與作用機制，為加快推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗依據(jù)。本文從概念上廓清了何為真正意義上的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，分析了數(shù)字政府建設(shè)出現(xiàn)有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的原因，并提出了加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型的對策建議。

二、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的概念與理論

（一）什么是數(shù)字化轉(zhuǎn)型？

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字時代口口相傳的一個高頻詞，它看似是一個簡單的概念，實則涉及許多復(fù)雜而微妙的內(nèi)涵。比如，數(shù)字化同信息化、數(shù)據(jù)化、智能化有何異同？再如，轉(zhuǎn)型意味著什么，是創(chuàng)新、變革、改革、顛覆、再造、重槊、重構(gòu)、轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)變…數(shù)字化轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)型本身的數(shù)字化，還是數(shù)字化本身的轉(zhuǎn)型？數(shù)字化轉(zhuǎn)型是過程，還是結(jié)果？數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個過程，還是持續(xù)不斷的多重過程？數(shù)字化轉(zhuǎn)型有進步，也有退步嗎？數(shù)字化轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)過來轉(zhuǎn)過去，還是可以謀求轉(zhuǎn)型成果的固化？凡此種種，都說明數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個看似簡單實則復(fù)雜的概念，需要深入探究并系統(tǒng)分析，否則就可能使人們誤解數(shù)字化轉(zhuǎn)型的真實內(nèi)涵，也會影響數(shù)字政府建設(shè)成效。

需要說明的是，從這個術(shù)語的字面意義來看，政府追求的是“數(shù)字轉(zhuǎn)型”（Digital transformation）而不是“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”（Digitalized transformation）。但是，考慮到當(dāng)前中文世界壓倒性地使用“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的概念，我們只能舍棄“數(shù)字轉(zhuǎn)型”這一更為準(zhǔn)確的表述。當(dāng)然，類似于變革型領(lǐng)導(dǎo)（Transformative leadership）的概念，我們也可以提出變革型數(shù)字化的概念，而這顯然同數(shù)字化轉(zhuǎn)型是不同的指代。

數(shù)字化與轉(zhuǎn)型不是一回事，不能一概而論或視為理所當(dāng)然。但是，數(shù)字化與轉(zhuǎn)型是并駕齊驅(qū)還是毫不相干？數(shù)字化與轉(zhuǎn)型是先因后果還是互為因果？是轉(zhuǎn)型帶動數(shù)字化，還是數(shù)字化驅(qū)動轉(zhuǎn)型？二者之間是相互促進的關(guān)系嗎？是“數(shù)字化一轉(zhuǎn)型”，還是“數(shù)字化+轉(zhuǎn)型”，亦或是“數(shù)字化x轉(zhuǎn)型”？這些問題都意味著數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要得到深入而系統(tǒng)的研究，而不是不假思索地加以使用，導(dǎo)致以訛傳訛和張冠李，既可能帶來用戶的誤解和誤導(dǎo)，也會使數(shù)字政府建設(shè)實踐偏離數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)有的方向。

相關(guān)研究顯示，數(shù)字化轉(zhuǎn)型包括情境條件、機制與結(jié)果三個方面，其中數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機制將情境條件與結(jié)果聯(lián)系在一起[6]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機制涉及創(chuàng)新與整合兩個方面，其中創(chuàng)新要素包括發(fā)展數(shù)字業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、推動數(shù)字創(chuàng)新、利用數(shù)字能力、加強數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)推動人機互動，而整合要素包括解放組織文化、增強技術(shù)的靈活性、發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略等。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的情境條件涉及組織、技術(shù)和環(huán)境等方面的影響因素。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果包括組織架構(gòu)的變化、組織績效的變化、對組織環(huán)境的溢出效應(yīng)。

公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以從數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動因、對象、過程與結(jié)果四個方面來分析，并探討它們之間的反饋關(guān)系[7]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動因包括外部與內(nèi)部兩個方面，其中外部動因包括環(huán)境壓力（如公民、企業(yè)和政治方面的壓力）和技術(shù)變革，內(nèi)部動因則是物理和管理兩個方面的需求。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的對象包括業(yè)務(wù)流程、服務(wù)、產(chǎn)品、內(nèi)部及同用戶的關(guān)系、技術(shù)與商業(yè)模式。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程包括對流程、文檔、關(guān)系、服務(wù)、技術(shù)等的數(shù)字化，以及發(fā)展新的勝任力。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果包括短期產(chǎn)出、長期結(jié)果與長遠影響三個方面，其中產(chǎn)出涉及新服務(wù)、新產(chǎn)品、新流程和新技能，而結(jié)果則包括改進服務(wù)、改良流程、改善關(guān)系、打造數(shù)字環(huán)境等，影響方面是價值創(chuàng)造、組織變革、數(shù)字社會與民主原則等。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

如何理解信息化、數(shù)字化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等相關(guān)概念？有關(guān)數(shù)字化的概念不同，對應(yīng)的階段也不同。人們經(jīng)常將信息化、數(shù)字化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型混為一談，但是實際上它們之間存在微妙而重要的差異[8]。信息化或數(shù)碼化（Digitizalion）往往同無紙化與自動化聯(lián)系在一起，指目錄信息的編碼與處理，通過二進制的數(shù)字格式存儲信息，從而使計算機可以理解、處理和轉(zhuǎn)換這些信息。數(shù)字化（Digilalizalion）則集中體現(xiàn)在數(shù)據(jù)化，是數(shù)字技術(shù)對既有業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化改造。數(shù)字化轉(zhuǎn)型（Digilal transformalion）則是數(shù)字技術(shù)引入帶來的組織整體變革，旨在打造全新業(yè)務(wù)模式。

從信息化到數(shù)字化再到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的三個階段，分別意味著信息、流程和組織的全面轉(zhuǎn)變，代表了數(shù)字技術(shù)對組織的滲透日益深化和泛化。也有學(xué)者認為，可以從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、信息處理與知識杠桿三個階段，來區(qū)分信息化或數(shù)據(jù)化、數(shù)字化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型[9]。從這三個階段來看，這三個看似緊密相關(guān)且可以互換使用的概念，差異是顯著而根本的。

如果以圖書館為例，就可以看到三者的巨大差異。圖書館的信息化指早期將書架上的書籍編目入庫，使讀者可以通過計算機檢索、定位和借閱，而不再依賴傳統(tǒng)的紙質(zhì)卡片。這意味著人們可以掃描書籍并在線閱讀，但是還無法識別、提取和分析書籍所包含的信息。圖書館的數(shù)字化則帶來了圖書館的運營、管理與服務(wù)流程的數(shù)字化，使圖書館可以實現(xiàn)全面自動化。同信息化和數(shù)字化這兩個階段不同，圖書館的數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是書館的全方位數(shù)字化和在物理意義上的徹底消亡。這意味著要打造一個互聯(lián)、泛在與融合的數(shù)字平臺。人們不再去圖書館借閱圖書，但是卻不影響人們通過電子書隨時隨地進行閱讀。與此同時，讀者可以閱讀、標(biāo)記和批注電子書，而出版商、圖書館和作者可以通過讀者閱讀電子書的反饋，及時獲知他們的需求、偏好和期望，進而精準(zhǔn)制定圖書編輯和出版策略，為讀者提供定制化的數(shù)字服務(wù)。

對照上述探討，可以進一步分析政府的信息化、數(shù)字化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府信息化主要指電子政務(wù)，如辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、政府上網(wǎng)工程、政務(wù)新媒體等方面這是我國在1990年代至2010年代的主要工作。政府?dāng)?shù)字化則是數(shù)字政府的主要議題特別是2010年代以來的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型主要指智能政府，涉及智慧城市、數(shù)字治理、平臺型政府等概念，是最近幾年發(fā)展較快的領(lǐng)域。

恰如電子政務(wù)的早期階段劃分[10]以及政府1.0、政府2.0、政府3.0的區(qū)分[11]2-7一樣，對數(shù)字政府建設(shè)的不同階段進行劃分，既反映了不同世代的數(shù)字技術(shù)帶來的影響，也體現(xiàn)了由此推動的組織流程、業(yè)務(wù)模式和治理體系的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，還有人提出智能化、數(shù)智化、智慧化等概念，以及由此打造的智慧城市、智慧政府、平臺型政府等他們認為人工智能技術(shù)不同于此前世代的數(shù)字技術(shù)，是超越數(shù)字化的更高階段，并意味著智慧時代的到來。但是，它們都可以視為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的細分領(lǐng)域或具體環(huán)節(jié)，從目前的理解和使用來看并不需要另立門戶和另當(dāng)別論。

三、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的類型與評估

（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的類型

如何理解政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型？對于政府而言，數(shù)字政府建設(shè)通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，驅(qū)動政府治理方式的整體變革。如圖1所示，我們可以從數(shù)字化與轉(zhuǎn)型的組合關(guān)系來理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)生了嗎？如果政府沒有實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，那么是數(shù)字化出了問題，還是轉(zhuǎn)型出了問題？從2x2的四分法來看，我們可以將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型分為四個象限。

第一種情況是既無數(shù)字化也無轉(zhuǎn)型，那么就是無數(shù)字化轉(zhuǎn)型的止步不前。為何會存在這樣一種止步不前的情況？從制度主義的路徑依賴來看，組織有天然的慣性和惰性，并追求維持現(xiàn)狀（statusquo）而不是打破現(xiàn)狀。

第二種情況是有轉(zhuǎn)型而無數(shù)字化，即政府管理、服務(wù)與治理制度發(fā)生了創(chuàng)新，但非數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新。比如，在改革開放初期的體制轉(zhuǎn)軌就是典型的有轉(zhuǎn)型而無數(shù)字化。換句話說，數(shù)字化并非組織模式轉(zhuǎn)型的前提條件，但是數(shù)字化卻可以使組織模式轉(zhuǎn)型加快實現(xiàn)，或者達到?jīng)]有數(shù)字化就無法達到的狀態(tài)。在張口閉口就大談數(shù)字化的今天，無需數(shù)字化就可以實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的情形還有可能發(fā)生嗎？顯然，舍棄數(shù)字化而推動政府轉(zhuǎn)型無異于開歷史倒車，但是卻并非毫無可能。當(dāng)然，我們更應(yīng)推崇和推動的是數(shù)字時代的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

第三種情況是數(shù)字（不）轉(zhuǎn)型，相當(dāng)于有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型，即政府實現(xiàn)了數(shù)字化但是卻并沒有轉(zhuǎn)型。為何會發(fā)生這種情況呢？這說明數(shù)字化本身出了問題，不是真數(shù)字化，而是偽數(shù)字化、假數(shù)字化甚至是反數(shù)字化。這也可能意味著轉(zhuǎn)型本身出了問題，政府通過數(shù)字化裝點門面，將數(shù)字化視為謀求合法性的一種印象管理，而并非在真正意義上追求轉(zhuǎn)型。此外，數(shù)字化與轉(zhuǎn)型之間出現(xiàn)解耦乃至脫節(jié)，使數(shù)字化與轉(zhuǎn)型不能首尾相連，導(dǎo)致數(shù)字化無法帶動轉(zhuǎn)型。

最后一種情況是數(shù)字驅(qū)動的轉(zhuǎn)型，即數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府建設(shè)的是一種數(shù)字形態(tài)的新型政府，也就意味著不能將線下的物理政府照搬到線上，而是需要借助數(shù)字技術(shù)來進行變革和轉(zhuǎn)型。換句話說，數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求通過數(shù)字技術(shù)的引入和應(yīng)用來推動政府自身的變革乃至革命，從而使技術(shù)與組織相適應(yīng)，而技術(shù)與組織的融合也達到一個更高的境界。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是如何實現(xiàn)的？上述不同形態(tài)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是如何發(fā)生的？這些形態(tài)之間如何轉(zhuǎn)換？從數(shù)字化到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)換殊非易事，也不能一蹴而就，而是面臨心智模式與治理方式的“驚險一跳”。如果不能實現(xiàn)這樣一種轉(zhuǎn)換，那么就會使數(shù)字政府建設(shè)停留在數(shù)字化階段而止步不前，并很難指望數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以實現(xiàn)。

（二）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型處于何種狀態(tài)？

從數(shù)字政府建設(shè)進程來看，當(dāng)前處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的什么階段？毫無疑問，數(shù)字政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、財政資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與人力物力投入都是高強度的但是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性進展卻堪憂。整體來看，政府運行依然處于有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的狀態(tài)，最典型的案例就是2021年7月河南省鄭州市發(fā)生城市內(nèi)澇而出現(xiàn)的“救命文檔”。彼時當(dāng)?shù)貜娊涤陮?dǎo)致不少居民面臨物資短缺、缺醫(yī)少藥的緊急需求，而政府重金打造的智慧城市項目并沒有為他們提供應(yīng)有的救援。反倒是熱心的大學(xué)生通過免費在線共享文檔提供的志愿服務(wù)，及時對接應(yīng)急救援的供需雙方，為受災(zāi)居民解了燃眉之急，也使救災(zāi)物資和人員能夠高效調(diào)配。

值得注意的是，政府不同功能模塊和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化進程不同，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的程度也不同。比如，政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型相對較快，出現(xiàn)了“幫辦”“代辦”“集成辦”“網(wǎng)上辦”“掌上辦”等創(chuàng)新服務(wù)模式，使公民和企業(yè)可以“最多跑一次”“一件事一次辦”“高效辦成一件事”[12]。但是，政府決策、運行與管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型還未真正提上議事日程，同前數(shù)字時代相比依然沒有明顯改變。不少數(shù)字政府項目“換湯不換藥”，只不過將紙質(zhì)表格轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮颖砀瘢浔澈蟮恼毮芗捌溥\行模式并沒有絲毫改變。

從政府辦公自動化來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型長期裹足不前。政府辦公自動化是電子政務(wù)的最早期產(chǎn)物，辦公自動化希望實現(xiàn)政府辦公和政府運行保障的無紙化、自動化和數(shù)字化，使公文流轉(zhuǎn)、文件簽批等在線完成，省卻人們面對面辦理需要花費的時間和精力但是，從當(dāng)前政府辦公的常態(tài)來看，政府部門依然停留在手工作坊式的原始狀態(tài)，和辦公自動化相去甚遠。

與此同時，新冠疫情期間流行起來的居家辦公、遠程辦公或混合辦公，帶動了一批數(shù)字辦公平臺的研發(fā)與推廣，但是并沒有在后疫情時代延續(xù)下來和發(fā)展起來。在疫情防控告一段落后，政府部門重新恢復(fù)了過去的線下辦公模式。相對來說，混合辦公在西方發(fā)達國家的政府部門較為流行，在不少部門甚至成為工作常態(tài)，以至于國家領(lǐng)導(dǎo)人不得不三番五次地發(fā)布命令要求員工返崗辦公。

舉例來說，當(dāng)前不少用人單位使用的網(wǎng)絡(luò)招聘與在線申請系統(tǒng)，雖然有所不同，但是多數(shù)都和20多年前并無二致。求職者在線投遞簡歷，需要逐項填寫相關(guān)信息要素并為了提高勝算而大面積撒網(wǎng)地“海投”。也有一些用人單位和招聘網(wǎng)站提供簡歷解析功能，使求職者可以上傳簡歷文檔，智能提取相關(guān)信息要素，省卻了人工填寫的負擔(dān)和煩惱。從用人單位來看，企業(yè)人力資源管理部門需要篩選求職者的簡歷，但是面臨成百上千的候選人，傳統(tǒng)的人工篩選費時費力，而且容易出錯。按照特定信息要素的標(biāo)簽進行智能篩選和打分，可以大大提高效率和節(jié)約人力，并提升簡歷篩選的精確性。但是在數(shù)字技術(shù)準(zhǔn)備就緒的情況下，為什么人員招聘領(lǐng)域沒有出現(xiàn)這樣一種預(yù)期的轉(zhuǎn)變？類似地，我國各級政府都組織公務(wù)員考試，堅持公務(wù)員“凡進必考”，但是數(shù)字技術(shù)在進步，公務(wù)員考試的報考、筆試、面試和閱卷有何變化？為何沒有發(fā)生變化？如何能夠推動改變？

顯然，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的問題不在于數(shù)字化而在于轉(zhuǎn)型，不在于數(shù)字技術(shù)而在于政府自身。一個相關(guān)的例子是不少政府機關(guān)的辦公大樓入口，一面是可以人臉識別的智能攝像頭在運轉(zhuǎn)，另一面則是看門人要求訪客在紙質(zhì)登記簿上手寫個人信息。這就像尤瓦爾·赫拉利在其《智人之上：從石器時代到AI時代的信息網(wǎng)絡(luò)簡史》一書中所談到的那樣，當(dāng)人們從石器時代走向智能時代時，至關(guān)重要的是人的思維模式轉(zhuǎn)變以及如何通過數(shù)字技術(shù)驅(qū)動組織變革[13]12-25。

四、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為何無法啟動？

為何數(shù)字政府建設(shè)是有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型？政府?dāng)?shù)字化為何沒有帶來預(yù)期的轉(zhuǎn)型？數(shù)字政府建設(shè)是政府主導(dǎo)的，往往通過企業(yè)外包而實現(xiàn)，因此可以從政府失靈與市場失靈兩個方面來探討政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的遲滯不前。

（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政府失靈

從政府失靈來看，數(shù)字政府建設(shè)進程中遇到的一系列問題都沒有得到根本性解決，并且日積月累，形成了難以根治的問題叢林[14]。在數(shù)字政府建設(shè)中，條塊分割、各自為政、分散建設(shè)與重復(fù)建設(shè)的狀況改變了嗎？信息孤島與數(shù)據(jù)煙肉減少了嗎？數(shù)字政府建設(shè)存在的推倒重來與另起爐灶的問題解決了嗎？數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)常發(fā)生的下動上不動與上動下不動的問題有所改變嗎？數(shù)字政府建設(shè)需要實現(xiàn)的“三融五跨”（技術(shù)融合業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)）可以實現(xiàn)嗎？在人工智能技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用中，是人工多于智能嗎？數(shù)字技術(shù)得到執(zhí)行了嗎？這些老問題與新問題疊加在一起，使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型困難重重[15]。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一場意義深遠而又困難重重的組織變革，需要領(lǐng)導(dǎo)者通過持續(xù)不斷的引導(dǎo)、溝通與支持來引導(dǎo)變革。這意味著領(lǐng)導(dǎo)者要能夠樹立令人信服的組織愿景在面臨挫折和困難時組織動員，并能夠持之以恒地堅決推進和全力保障[16]。數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，而數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力不足是制約數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵挑戰(zhàn)[17]。在數(shù)字思維方面，不少領(lǐng)導(dǎo)干部依然停留在偽數(shù)字化與假數(shù)字化的思維觀念，偏愛線下面對面溝通，而沒有轉(zhuǎn)換和擁抱數(shù)字模式。很多領(lǐng)導(dǎo)干部不具備基本的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技能，具體負責(zé)數(shù)字政府建設(shè)的職能部門缺編少人，相關(guān)技術(shù)人才嚴重乏。與此同時，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)面臨跨部門協(xié)調(diào)難的問題，財政緊縮與不斷高企的財政支出使數(shù)字政府建設(shè)捉襟見肘。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型的市場失靈

數(shù)字化轉(zhuǎn)型既取決于政府的決心、觀念與能力，也同參與數(shù)字政府建設(shè)的企業(yè)密不可分。政府?dāng)?shù)字化為何沒有帶來預(yù)期的轉(zhuǎn)型，同數(shù)字政府的市場失靈有很大關(guān)系。在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，存在值得關(guān)注的政商關(guān)系難題[18]。

理論上來說，作為“甲方”的政府部門可以自由采購作為“乙方”的企業(yè)提供的數(shù)字技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)和解決方案，并且可以通過市場競爭和優(yōu)勝劣汰而“貨比三家”，優(yōu)中選優(yōu)。但是，受制于政府采購與招投標(biāo)本身的制度缺陷與程序漏洞，數(shù)字政府建設(shè)項目經(jīng)常發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。無論是領(lǐng)導(dǎo)干部“打招呼”，還是“圍標(biāo)”“串標(biāo)”，亦或是暗箱操作或權(quán)錢交易，都使數(shù)字政府建設(shè)項目成為企業(yè)眼中的“一塊肥肉”，也推動不少互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)從面向消費者（2C）與企業(yè)（2B）的市場戰(zhàn)略走向以政府業(yè)務(wù)（2G）為主。換句話說，不是最理想的供應(yīng)商的最佳方案得到了政府部門的垂青，而往往是次優(yōu)甚至是以次充好。這使數(shù)字政府建設(shè)充滿不確定性，也在很大程度上影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)依然存在寡頭壟斷乃至“一家獨大”的現(xiàn)象，而圍繞這些“互聯(lián)網(wǎng)大廠”的是成百上千的中小企業(yè)。由此形成了不同的“生態(tài)系統(tǒng)”或“xx系”，他們“一核多極”“抱團取暖”，形成了一股可以在互聯(lián)網(wǎng)市場上呼風(fēng)喚雨的力量。這往往使政府部門很難具備強有力的議價能力同這些企業(yè)進行博弈，也往往使數(shù)字政府建設(shè)被企業(yè)“牽著鼻子走”。從積極的一面來看，這使不少互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)扮演了政策企業(yè)家的角色，推動數(shù)字政府建設(shè)項目啟動和落地[19]，同時也加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進程[20]。但是，更加值得警惕的是其消極的另一面，即由此導(dǎo)致的“企業(yè)說了算”的市場格局，以及對數(shù)字政府建設(shè)主導(dǎo)權(quán)的威脅和侵蝕。

更為重要的是，同其他產(chǎn)品和服務(wù)不同，數(shù)字政府建設(shè)是持續(xù)性很強的一整套技術(shù)服務(wù)，需要長期技術(shù)更新和駐場服務(wù)，政府部門往往很難終止和更換供應(yīng)商。數(shù)字政府建設(shè)的技術(shù)含量越來越高，政府部門往往缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)能力進行評估和甄別。不少企業(yè)都在筑牢“護城河”，試圖低價中標(biāo)并持續(xù)壟斷數(shù)字政府建設(shè)項目。隨著企業(yè)參與的數(shù)字政府建設(shè)項目日益深入到政府的內(nèi)部核心業(yè)務(wù)模塊，政府部門幾乎難以擺脫企業(yè)，越來越對企業(yè)形成強依賴性。這使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型既面臨政府自身的惰性，也遭遇作為供應(yīng)商的企業(yè)的阻撓。

五、結(jié)論：如何推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型？

（一）政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑

當(dāng)前如火如荼的數(shù)字政府建設(shè)需要關(guān)注有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的問題，避免數(shù)字政府建設(shè)的形式主義?；谡ъ`與市場失靈的狀況，在推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型時，要切實關(guān)注政府部門是否真正朝著數(shù)字化的正確方向邁進，以及轉(zhuǎn)型是否得到數(shù)字化的助推而加速推進。

從政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑來看，關(guān)鍵在于藉由數(shù)字化來推動政府轉(zhuǎn)型，通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動政府變革。數(shù)字化本身不是目的，而是通過數(shù)字化這一手段來達到轉(zhuǎn)型的目的。與此同時，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也需要通過轉(zhuǎn)型來促進數(shù)字化，通過制度變革來為數(shù)字化保駕護航。

首先，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)是通過數(shù)字化而實現(xiàn)的轉(zhuǎn)型，因此如何推動數(shù)字政府建設(shè)回歸轉(zhuǎn)型的初心，是需要迫切關(guān)注的課題。更為重要的是，政府的轉(zhuǎn)型不必非要通過數(shù)字化來實現(xiàn)，沒有數(shù)字化也同樣可以帶來政府的轉(zhuǎn)型。這意味著要避免神化數(shù)字化，因為數(shù)字化并非轉(zhuǎn)型的萬靈藥，而政府轉(zhuǎn)型也不是非數(shù)字化不可。在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，要特別關(guān)注數(shù)字化是否觸發(fā)和引致了政府轉(zhuǎn)型，更多從轉(zhuǎn)型與否和轉(zhuǎn)型程度對數(shù)字政府建設(shè)成效加以評估。

有學(xué)者對紐約市的智慧城市與治理創(chuàng)新進行研究，發(fā)現(xiàn)它不能以技術(shù)為中心，而要以政府部門為中心，將數(shù)據(jù)、制度情境、領(lǐng)導(dǎo)與決策、網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同、組織結(jié)構(gòu)與文化技術(shù)結(jié)合起來，形成一個更緊湊的同心圓[21]3。數(shù)字政府是數(shù)字化的政府，是三分數(shù)字七分政府，而不是本末倒置的七分數(shù)字三分政府。因此，數(shù)字化與轉(zhuǎn)型之間并非單向關(guān)系，而是雙向互動關(guān)系。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型意味著線上線下相結(jié)合，實現(xiàn)政府的虛實融合。數(shù)字政府建設(shè)使政府從線下走向線上，而這一轉(zhuǎn)型既要對線上應(yīng)用功能優(yōu)化，也要通過線上應(yīng)用帶動線下轉(zhuǎn)型。數(shù)字政府建設(shè)既要助力政府通過數(shù)字化手段履行其既有職能，也要通過數(shù)字化來改變、再造和重塑政府的結(jié)構(gòu)、職能與履職方式。唯有如此，才能通過數(shù)字政府建設(shè)來推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

其次，數(shù)字化轉(zhuǎn)型既意味著數(shù)字化賦能和加快政府轉(zhuǎn)型，也意味著要通過制度變革和機構(gòu)改革為數(shù)字化加強保障。不少潛力巨大的數(shù)字技術(shù)沒有得到政府部門的垂青，或者引入而未得到實質(zhì)性應(yīng)用，因而并沒有創(chuàng)造應(yīng)有的價值。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用之所以不足，同相關(guān)制度保障缺失有很大關(guān)系。比如，電子簽章的相關(guān)加密和安全技術(shù)日臻完善，但是由于缺少全國統(tǒng)一的相關(guān)制度，電子簽章的應(yīng)用和推廣情況并不理想。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前提是數(shù)字化，而數(shù)字化既同數(shù)字技術(shù)本身有關(guān)，更主要地同支撐數(shù)字政府建設(shè)的平臺和制度有關(guān)。

未來要通過政府轉(zhuǎn)型來推動數(shù)字化，通過制度轉(zhuǎn)型推動政府?dāng)?shù)字化。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面臨難以逾越的障礙與挑戰(zhàn)，也需要更強的動力與能力。因此，要通過數(shù)字技術(shù)賦能政府職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整與流程再造，推進政府的自我革命。特別是要關(guān)注政府的人力、財力、技術(shù)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等方面的能力強化，使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型能夠啟動、持續(xù)和生效。要加強制度重構(gòu)的前瞻性與引領(lǐng)性，通過數(shù)字平臺、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、技術(shù)等方面的制度創(chuàng)設(shè)，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供制度保障。與此同時，隨著黨對數(shù)字政府建設(shè)的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)日益加強，黨的機構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也要提上日程。要關(guān)注“數(shù)字政黨”或“數(shù)字黨務(wù)”的建設(shè)，加強數(shù)字政府建設(shè)的黨政機構(gòu)改革與跨部門協(xié)同，通過政府辦發(fā)改委、經(jīng)信委、網(wǎng)信辦、數(shù)據(jù)管理局等相關(guān)部門通力合作，形成政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的“一盤棋”。

再次，在數(shù)字政府建設(shè)的進程中，領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮不可或缺的作用，因而政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型也需要關(guān)注如何培養(yǎng)數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。如果領(lǐng)導(dǎo)干部能夠樹立正確的數(shù)字價值取向，采取適切的數(shù)字政府建設(shè)方略，那么就可以有力推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型。要避免領(lǐng)導(dǎo)干部對數(shù)字技術(shù)的誤解與誤用，導(dǎo)致數(shù)字化過度而轉(zhuǎn)型付諸闕如的困局。電子領(lǐng)導(dǎo)力或數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力是一個值得關(guān)注的概念，指領(lǐng)導(dǎo)干部在多大程度上具備通過數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用來進行決策、管理和服務(wù)的能力。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力涉及數(shù)字思維、數(shù)字觀念、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字技能等方面，關(guān)乎他們對數(shù)字科技、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字安全、數(shù)字生態(tài)等領(lǐng)域的認知，并會在很大程度上影響數(shù)字政府建設(shè)的高度、方向、進程與成效[17]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員對互聯(lián)網(wǎng)技能較為熟悉，但是在大數(shù)據(jù)人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)方面還有較大提升空間[22]。這意味著要加強政府自身的數(shù)字技術(shù)人才隊伍建設(shè)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供人才支撐和人力保障。為此應(yīng)通過干部培訓(xùn)經(jīng)驗交流等方式提升領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，使他們能夠有意識和能力來促進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

最后，要歷史地看待數(shù)字政府建設(shè)與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，并通過歷史汲取未來發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)。正是站在歷史的基礎(chǔ)和高度之上，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型才得以持續(xù)推進。時至今日，中國數(shù)字政府建設(shè)已有20多年的歷史。2002年，中國政府在正式文件中首提“電子政務(wù)”，并啟動一系列電子政務(wù)建設(shè)項目。2013年，“互聯(lián)網(wǎng)+”“放管服”改革提上議事日程，并推動數(shù)字政府建設(shè)。2022年，國務(wù)院出臺有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見，為數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。通過電子政務(wù)與數(shù)字政府的發(fā)展歷史，我們可以更清楚地認識到政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過去、現(xiàn)在與未來。同時，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型也能夠從新冠疫情等重大公共衛(wèi)生危機得到啟示，數(shù)字政府建設(shè)是危中有機，也可以轉(zhuǎn)危為機[23]。無論是2003年“非典”，還是2020年“新冠”，這些公共衛(wèi)生危機都為加速數(shù)字政府建設(shè)提供了契機。當(dāng)危機來臨時，傳統(tǒng)的常規(guī)路徑不再靈驗，唯有嘗試和探索新路徑才能處置和走出危機。在常態(tài)無法應(yīng)用的“顛覆性科技”，在危機時期迎來了難得的“機會窗”，也為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了可能。特別是新冠疫情危機帶來的變與不變也預(yù)示著后疫情時代的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型新趨勢。

（二）研究展望

本文對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的悖論進行了分析，重點考察了政府失靈與市場失靈導(dǎo)致的有數(shù)字化而無轉(zhuǎn)型的問題。雖然數(shù)字化轉(zhuǎn)型是人人追捧的熱門詞，但是未來應(yīng)進一步推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型研究，并為數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐提供理論基礎(chǔ)。

首先，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個“舶來品”，西方實踐界與學(xué)術(shù)界進行了大量探索與研究，還需要結(jié)合中國情境進行探究。比如，如何對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型概念化？如何測量和評價政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型？如何解釋政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型？這些問題都值得結(jié)合中國實際進行研究，提煉有中國特色的數(shù)字政府概念與理論。更為重要的是，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員數(shù)字技術(shù)企業(yè)和社會公眾對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理解不盡相同，有必要研究他們?nèi)绾卫斫夂透兄獢?shù)字化轉(zhuǎn)型的。要關(guān)注不同行動者為何會對數(shù)字化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生認識誤區(qū)和理解盲區(qū)，并研究如何通過行為科學(xué)的政策干預(yù)來推動他們形成對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合理認知。

其次，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型積累了大量成功與失敗的案例，有必要深入研究這些案例探究其成功與失敗的影響因素與作用機制。毫無疑問，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型失敗的原因未必和成功的密碼是一一對應(yīng)的（比如，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型失敗的原因如果改變，未必就會帶來成功），而這樣一種非對稱性也恰恰意味著需要研究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的驅(qū)動因素。通過個案分析和比較案例研究，有助于明確政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的充分條件和必要條件及其組合關(guān)系，并為進一步推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供更有針對性和可操作性的對策建議。

最后，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型既需要宏觀政府整體的評估與分析，也需要微觀具體項目與場景的探究與解釋。在宏觀層面，需要評估目前各地區(qū)、各層級和各部門的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型處于哪個階段，并解釋不同時間、不同地區(qū)和不同部門在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進程中的差異。在微觀層面，需要研究具體的數(shù)字政府項目是如何推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的，以及實際應(yīng)用場景中的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是如何發(fā)生的。通過宏觀與微觀的研究，對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型形成立體化的刻畫與解釋，并為進一步推進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供理論基礎(chǔ)。

（參考文獻從略）

文章來源：《公共治理研究》2024年第6期

文章作者：馬亮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，主要研究方向為數(shù)字政府與績效管理。