摘要：場景化應用的深度和質(zhì)量是影響數(shù)字政府建設的關鍵因素。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已初步形成較為豐富的數(shù)字政府場景化應用體系，政府行政效率和服務效能明顯提升，但同企業(yè)組織特別是大型科技公司相比，我國數(shù)字政府的場景應用價值還沒有得到充分體現(xiàn)，仍處于數(shù)字技術與科層管理的淺層結合階段，面臨著場景功能挖掘不足、集成應用程度不高以及智能化應用水平較低等問題，亟須向深度融合轉型。結合“思維-需求-制度-技術”分析框架，對數(shù)字政府淺層場景化應用的深層原因進行剖析，明確提出實現(xiàn)場景功能豐富化、分散功能集成化以及解決方案智能化的數(shù)字政府場景化應用深度融合轉型路徑。

關鍵詞：數(shù)字政府；場景化應用；數(shù)字化轉型；數(shù)字治理DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2025.02.001

一、研究背景與問題提出

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術的不斷涌現(xiàn)，數(shù)字化已經(jīng)成為各領域各行業(yè)發(fā)展的重要動力，甚至產(chǎn)生了能改變傳統(tǒng)價值主張的顛覆性創(chuàng)新[1]。數(shù)字技術的大規(guī)模應用首先起源于企業(yè)領域。企業(yè)組織尤其是大型科技公司，憑借其敏銳的市場洞察力和技術創(chuàng)新能力，率先投身于數(shù)字化轉型的浪潮之中，積極布局各類場景化應用，主動推動數(shù)字技術與企業(yè)發(fā)展的深度融合，并取到了良好的效果。事實上，在起始階段，各類企業(yè)的數(shù)字化應用功能都相對單一和粗淺，更多是通過將線下業(yè)務流程轉移到線上，實現(xiàn)業(yè)務流程的便捷化。數(shù)字化轉型不只是簡單地改變業(yè)務流程形態(tài)，而是以組織模式創(chuàng)新為切入點，通過與技術創(chuàng)新相結合，推動企業(yè)創(chuàng)造新價值。[2]在經(jīng)歷了最初的OA、ERP信息化階段后，企業(yè)組織特別是大型科技公司不再滿足于技術工具的簡單應用，它們在內(nèi)部發(fā)展需求和外部競爭壓力的驅(qū)動下，開始探索推進數(shù)字技術與企業(yè)管理深度融合。該階段數(shù)字化轉型的核心在于“轉模式”，包括運營模式的智能化轉型，比如借助智能技術使企業(yè)內(nèi)控管理深度融入業(yè)務流程，直接監(jiān)控市場戰(zhàn)略與業(yè)務操作細節(jié)，解決了內(nèi)控體系與業(yè)務體系脫節(jié)問題，有效識別運營風險[3]；生產(chǎn)模式的智能化升級，如借助大數(shù)據(jù)技術預測市場需求波動，構建柔性供應鏈；決策模式的智能化轉型，如借助AI智能決策系統(tǒng)對市場和經(jīng)營數(shù)據(jù)進行推演預測，以提供前瞻性的決策依據(jù)。通過數(shù)字技術與企業(yè)發(fā)展的深度融合，以場景化牽引的企業(yè)流程、結構、角色和互動方式都發(fā)生了顯著變化，從而實現(xiàn)了從內(nèi)部管理到外部服務的創(chuàng)新變革，有效地增強了企業(yè)的市場競爭力。這個過程也是企業(yè)數(shù)字化轉型從淺層結合走向深度融合的過程。

數(shù)字化轉型的浪潮并未止步于企業(yè)界，正在以不可阻擋之勢向更廣闊的國家治理領域蔓延。在數(shù)字政府建設的探索實踐中，場景化應用的重要性越來越突出，既是數(shù)字政府功能實現(xiàn)的重要載體，也是數(shù)字政府發(fā)展的關鍵突破口。2022年6月，國務院發(fā)布《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，其中明確提出“準確把握行業(yè)和企業(yè)發(fā)展需求，打造主動式、多層次創(chuàng)新服務場景”和“構建協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系”，為數(shù)字政府應用場景建設提供了根本遵循。

經(jīng)過多年發(fā)展，中國數(shù)字政府建設在政府管理和服務領域形成一大批場景化應用，在提升政府行政效率和政務服務效能方面發(fā)揮重要作用。截至2023年5月，中國數(shù)字政府應用場景建設項目累計已經(jīng)超過4.5萬個，其中2020-2022年建設項目分別達到6400個、9860個與10800個。[4]但隨著數(shù)字政府場景建設工作的推進，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來?，F(xiàn)階段的場景化應用，總體發(fā)展還很不平衡，多數(shù)只是實現(xiàn)了行政審批和公共服務線下流程的線上化，應用軟件數(shù)量眾多但缺乏整合，分散化傾向較為明顯，功能覆蓋也存在局限。雖然這個階段的數(shù)字化轉型也具有明顯的效率性和便利性特征，但是數(shù)量眾多的應用軟件也對政府人員工作量的增加和財政成本形成較大的挑戰(zhàn)，同時對公眾的應用場景選擇造成一定的困擾。場景化應用在功能挖掘和集成化程度上的不足，在很大程度上制約了數(shù)字政府向智能化轉型的步伐，難以滿足中國數(shù)字政府縱深發(fā)展的需要，亟須向以管理和服務需求驅(qū)動為核心的深度融合方向轉型。所謂深度融合，就是通過新興數(shù)字技術與傳統(tǒng)科層體制的適配分析，深度挖掘場景化應用的功能領域，以需求為導向推進數(shù)字政府應用的豐富化、集成化、智能化，超越管理服務功能線下流程線上化的淺層結合，這是數(shù)字政府優(yōu)化提升和創(chuàng)新發(fā)展的關鍵所在。換言之，相較于現(xiàn)階段大型科技公司在數(shù)字化轉型中以市場為導向的深度場景化應用實踐，當前數(shù)字政府的應用價值還沒有得到充分體現(xiàn)。

然而，如此重要的一個問題，學術界給予的學術關注還不夠。既有研究大多囿于單一應用場景視角，導致現(xiàn)有理論探討被分散的實踐場域分割，陷入局部的場景化應用分析，研究呈現(xiàn)出零散化和碎片化特征。而且這些研究常常止步于實踐表征的外部描述，多是進行瑣碎細節(jié)的技術分析，缺失更為深層的學理闡釋。研究層面的不足也導致數(shù)字政府場景化應用實踐可以依據(jù)的理論資源有限，很多實際問題得不到理論的有效指導，不利于從“整體智治”層面尋找場景化應用促進數(shù)字政府向縱深發(fā)展的新出路。

在實踐發(fā)展受限與理論研究尚有不足的雙重背景下，加強對數(shù)字政府場景化應用這一問題的研究，推進數(shù)字政府場景化應用從淺層結合向深度融合轉變，是一個迫切而有意義的研究議題。本研究的核心問題是：當前數(shù)字政府場景化應用面臨哪些問題？出現(xiàn)這些問題的深層原因是什么？如何推動數(shù)字政府場景化應用從淺層結合向深度融合轉型？對這些問題的回答，不僅在一定程度上彌補了數(shù)字政府場景化應用研究不足的理論缺陷，還為推進數(shù)字政府深層次發(fā)展提供了新思路或新視角。

二、理論基礎與分析框架

在對場景化應用的基本意涵和重要性進行分析的基礎上，圍繞影響數(shù)字政府場景化應用效能的關鍵要素，構建出一個系統(tǒng)的分析框架，以實現(xiàn)對數(shù)字政府場景化應用問題的系統(tǒng)性分析。

   （一）、理論基礎：場景化應用的基本意涵及其重要性

⒈場景化應用的基本意涵

“場景”（scenes）這一概念原先主要存在于戲劇、影視等藝術領域，指的是通過人物行動來表現(xiàn)劇情內(nèi)容的一個特定過程。[5]隨著媒介技術和學科領域的融合發(fā)展，“場景”一詞被不同學科領域的學者所引用，他們基于各自的研究視角豐富著“場景”的內(nèi)涵與外延。20世紀50年代，美國社會學家爾文?戈夫曼（Erving Goffman）將場景的概念引入社會學研究。戈夫曼對“場景”的理解是從時空維度來考量的，認為“場景”是根據(jù)所處的環(huán)境、特定角色、特定的行為等因素構成的生活場面，比如公園、咖啡館等社會生活單位[6]。20世紀80年代，隨著電視媒介的蓬勃興起，美國傳播學者約書亞?梅羅維茨（Joshua Meyrowitz）突破了原有場景理論主要以地理空間概念闡釋場景的思維定式，賦予其“作為信息系統(tǒng)的場景”內(nèi)涵。[7]這是一種由信息獲取方式所營造的行為與心理上的場景，可將其概括為“情境”（situation）。它更多是一種感覺區(qū)域，而非純粹的空間性指向，更加突出了人及人的感受和需求在場景中的地位。斯考伯（Robert Scoble）和伊斯雷爾（Shel Israel）把場景（context）定位為空間環(huán)境、行為情境和心理氛圍的綜合，并指出場景傳播依賴于移動設備、社交媒體、大數(shù)據(jù)、傳感器和定位系統(tǒng)五大技術力量的支撐。[8]

近些年，“場景”一詞在數(shù)字治理實踐中頻繁使用?！逗贾莩鞘写竽X賦能城市治理促進條例》將“應用場景”定義為“依托中樞，通過線上業(yè)務連接和數(shù)據(jù)協(xié)同計算，實現(xiàn)流程簡化優(yōu)化的綜合系統(tǒng)”。浙江省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《數(shù)字化改革術語定義》對“應用場景”做出的定義是：“以數(shù)字技術的深度運用呈現(xiàn)一項或多項業(yè)務對象、功能、流程等要素特性的數(shù)字化環(huán)境。”與此同時，公共行政領域的研究者也試圖將“場景”帶入公共行政學的理論視野。有研究認為，帶有治理意涵的場景本質(zhì)上是將數(shù)字技術與治理問題、線上資源整合和線下問題處置轉化融合，以塑造城市治理的新場域。[9]方潔認為，場景是指特定時空觀下的具體城市事務的處理過程，它是回應具體的便民惠企、基層治理等方面問題訴求，借助數(shù)智平臺、城市大腦等基礎設施的支撐，完成以最小量資源投入、最大成效治理并滿足目標訴求的數(shù)字化治理基本單元。其往往以“一件事”形態(tài)出現(xiàn)，涉及多維關系交織，形成一種范圍結構。[10]付建軍指出，城市治理數(shù)字化轉型背景下的應用場景是指，物質(zhì)空間與信息空間通過數(shù)字技術進行相互連接、切換與融合，進而構造人、機、物在城市治理中互動交流的場域。[11]

雖然學界對治理中“場景”“應用場景”的概念和理論源流進行了一定的梳理和闡釋，但“場景化應用”作為一個實踐語匯在公共行政領域尚未實現(xiàn)理論化?；诓煌瑢W科對“場景”概念的理解，并結合中國數(shù)字政府建設實踐，可將數(shù)字政府的場景化應用定義為：以問題和需求為導向，針對政府內(nèi)部管理運行與對外管理服務領域的特定場景所設計的應用軟件和解決方案，包括各種政務服務平臺、政務業(yè)務系統(tǒng)、政務App以及政務小程序等數(shù)字化工具。不過，場景化應用不只是技術層面的數(shù)字化系統(tǒng)，它還承載了治理理念，是通過數(shù)字化系統(tǒng)為主的技術架構來達成治理目標或?qū)崿F(xiàn)治理需求的一個治理結構。[10]

⒉場景化應用在數(shù)字政府中的重要性

場景化應用是數(shù)字政府建設的一個核心環(huán)節(jié)，它既是數(shù)字政府功能實現(xiàn)和外在表現(xiàn)的重要載體，也是數(shù)字政府縱深發(fā)展的關鍵突破口。

一方面，場景化應用是數(shù)字政府功能實現(xiàn)和外在表現(xiàn)的重要載體。數(shù)字政府建設要以人為本，以人為本需要具象化，而不只是停留在一個概念上。在數(shù)字政府建設中，數(shù)字技術對科層組織的賦能并不是抽象和空洞的過程，而是通過看得見、摸得著、可感知的場景化應用來實現(xiàn)與多元治理需求的適配。[11]場景化應用為特定技術與具象化需求的融合提供了載體，有助于實現(xiàn)技術優(yōu)勢向治理優(yōu)勢的轉化。場景化應用是數(shù)字政府從概念到實效的重要環(huán)節(jié)，通過把廣大人民群眾的問題點和需求點轉化為具體的應用場景，使得數(shù)字政府建設可落地、可聚焦、可體驗。人們在日常生活中接觸到的一個個場景化應用，就是他們對數(shù)字政府最直觀的認知。

另一方面，場景化應用是數(shù)字政府發(fā)展的關鍵突破口。理想的數(shù)字政府必然要走向智能化階段，尤其是隨著大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術的深入發(fā)展和日益成熟，數(shù)據(jù)和智能技術將全方位加碼政府的決策、服務和治理模式，以智能化為特征的數(shù)字政府將成為響應社會發(fā)展需求的政府新形態(tài)。[12]然而，實現(xiàn)這一轉型并非一蹴而就，需要經(jīng)歷由點到面、由淺入深的過程。數(shù)字政府要實現(xiàn)智能化，必然要先實現(xiàn)集成化。這里的集成化，既包括前端各種場景化應用的集成，也包括應用背后的流程、系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)的集成?？梢?，場景化是集成化的前提。進而言之，理想的數(shù)字政府應實現(xiàn)場景化、集成化和智能化應用的有機統(tǒng)一，其中場景化應用是重要基礎。若沒有場景化應用，就沒有問題解決渠道，自然也就沒有集成化和智能化應用問題。基于場景化應用的重要地位，可將其視為數(shù)字政府發(fā)展的關鍵突破口。場景化應用能夠以治理需求為導向，對職能部門的權責關系和資源分配進行重新組合，以實現(xiàn)對復雜治理場景的協(xié)同性回應?；趫鼍暗闹卫聿辉偈菃我宦毮苄袨橄碌摹胺侄沃保非蠼M織整體效能的目標更加突出。

   （二）、基于互構論的拓展性分析框架：思維-需求-制度-技術

數(shù)字政府場景化應用的效果在很大程度上取決于數(shù)字技術與科層管理互嵌適配的程度。因此，對數(shù)字政府場景化應用問題的研究，繞不開技術與組織的關系這一議題?；诓煌难芯恳暯?，學術界圍繞技術與組織的關系形成不同的理論觀點。“技術決定論”強調(diào)技術對組織的建構，認為新技術的引入會不可避免地觸發(fā)組織結構變遷[13]；“組織決定論”則強調(diào)組織對技術的建構，認為組織的既有結構會影響技術的創(chuàng)新與應用。然而，隨著研究的深入，學界開始認識到，技術與組織之間的關系遠比單純的“決定”關系更為復雜，過往研究忽視了技術的實踐性特質(zhì)。2004年，邱澤奇基于對傳統(tǒng)制造企業(yè)引進信息技術的實踐考察，提出技術與組織的互構理論，認為技術與組織的互構機制從根本上是技術攜帶的兩個結構（即技術自身的邏輯結構與使用技術的組織結構）與組織結構在設計與使用中相互建構的過程，此觀點試圖超越技術決定論和組織決定論各自的極化認知。[14]該理論認為，技術的結構剛性與彈性是技術實踐性特質(zhì)的重要組成部分。技術剛性體現(xiàn)在技術對于組織目標實現(xiàn)的重要程度上，技術的重要性越強，其剛性越強，越要求組織在結構上做出相應調(diào)整以適應技術的需求；而技術彈性則體現(xiàn)在技術是來源于組織內(nèi)部還是組織外部，組織對于內(nèi)源性技術具有更強的結構調(diào)整能力，也即技術的結構彈性較強。相應地，組織也具有剛性和彈性特征。技術與組織的剛性和彈性使雙方互構關系成為可能。[15]

技術與組織互構論為研究數(shù)字政府場景化應用問題提供了一個邏輯分析視角。按照“互構論”的觀點，數(shù)字政府的場景化應用既不是單純的政府組織在技術邏輯支配下的系統(tǒng)性變革，也不是數(shù)字技術對組織邏輯的單向適應[16]，而是一個技術嵌入組織并與組織要素彼此適配和互構的過程。一方面，數(shù)字技術作為組織變化的賦能者，能夠驅(qū)動組織業(yè)務流程優(yōu)化和結構重塑。數(shù)字技術具有集成、協(xié)同、聯(lián)結的功能，被引入科層組織后，與組織需求緊密結合，形成各種數(shù)字化應用場景。這些應用不僅重新設定并優(yōu)化了工作任務、業(yè)務流程與組織角色，還重塑了組織內(nèi)既有的關系網(wǎng)絡，構建新的組織結構[17]。當然，技術嵌入并非隨意而為，各類場景化應用需要在組織結構剛性限定的邊界中發(fā)揮作用。另一方面，為充分利用數(shù)字技術的潛力，政府組織需要對傳統(tǒng)政府結構的制度和組織資產(chǎn)進行深刻的重新思考。[18]為確保技術順利嵌入組織業(yè)務場景并有效發(fā)揮作用，政府需進行體制機制的適應性變革，以具備與場景化應用相適配的制度規(guī)范、權力結構?？梢?，數(shù)字政府的場景化應用是技術要素與組織要素不斷互嵌適配的過程。其中，“組織”實際上是一個涵蓋組織架構、制度、需求等在內(nèi)的廣義概念，基于研究需要，可將其進一步分解為“制度”與“需求”兩個要素，這也進一步凸顯了在場景建設中需求導向的重要性。

基于上述思考，從“互構論”的視角出發(fā)，針對數(shù)字政府場景化應用的實際研究情境，構建了“思維革新-需求牽引-制度供給-技術支撐”的分析框架（參見圖1）。具體而言：一是思維革新。思維理念是主導、引導人們從事實踐活動的抽象精神原則[19]，深度轉變行動主體的思維方式與治理理念是首要前提。數(shù)字政府建設看似是一場技術攻堅戰(zhàn)，實則是對人們思維方式和治理理念的重要挑戰(zhàn)。數(shù)字政府場景化應用的模式、發(fā)展方向等容易受到行動主體的觀念、意識形態(tài)等方面的影響，場景建設需要新的與之適配的思維理念，以指導政府有效推進政府履職的數(shù)字化轉型。二是需求牽引。場景化應用的內(nèi)在邏輯高度強調(diào)“需求牽引”，需求代表著數(shù)字政府場景化應用的發(fā)展方向。只有準確辨識場景需求，才能正確推動場景建設。文中所強調(diào)的“需求牽引”指的是科層組織管理的“內(nèi)生需求”，以區(qū)別于當前場景建設中較為常見的外源性需求。后者更多是由外部環(huán)境倒逼而成，或是僅僅著眼于滿足部門級業(yè)務的具體需求。而內(nèi)生需求則源于傳統(tǒng)科層組織管理存在的弊病，這是決定數(shù)字政府場景化應用能否具有持久生命力的關鍵所在。三是制度供給。數(shù)字技術只有在與之相適應的制度環(huán)境和組織結構中，才有可能發(fā)揮其全部潛能和變革性影響。[20]為了適應技術變革給政府管理帶來的新變化，地方政府領導需要具備以制度邏輯、公共管理邏輯科學化掌控技術邏輯挑戰(zhàn)性的數(shù)字智慧，適時進行與技術應用相匹配的結構性調(diào)整和管理制度變革?！耙?guī)范”和“組織”是制度因素中最重要的兩個子要素，其中規(guī)范是指從政策標準、整體規(guī)劃、法律法規(guī)等方面建立相應的制度規(guī)則體系，組織則是強調(diào)理順體制機制[21]，以此為場景化應用營造有利的環(huán)境條件，推進政府部門規(guī)范、有序、有效運用新技術手段賦能管理服務。四是技術支撐。斯格特認為“組織的技術通常部分地植根于機器和設備，同時又包含參與者的知識和技能”[14]。在數(shù)字政府場景化應用中，技術支撐主要體現(xiàn)在硬科技與軟實力兩方面?！坝部萍肌敝饕侵赣绊懜黝悢?shù)字化平臺或系統(tǒng)開發(fā)的信息技術資源，場景化應用水平與大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的發(fā)展息息相關，并以后者為物質(zhì)基礎和驅(qū)動要素；而“軟實力”主要是指承接技術創(chuàng)新和開發(fā)場景應用的數(shù)字人才，技術的物質(zhì)構件代表的僅是一個潛在的能力，只有當智力結構開始使用它的時候，技術才會對組織和個人產(chǎn)生實際的作用[22]。綜上，數(shù)字政府的場景化應用在一定意義上是“思維、需求、制度、技術”幾種要素有機結合的非線性過程，幾者的互動關系決定了場景化應用的深度和效能。

三、當前數(shù)字政府場景化應用面臨的主要問題

為深入了解我國數(shù)字政府建設及場景化應用的相關情況，課題研究團隊于2023年至2024年期間先后調(diào)研了廣西、北京、湖南、河南等地，深度訪談對象包括但不限于省行政審批政務信息管理局、市委網(wǎng)信辦、績效辦、城市運營中心等政務部門主要負責人，以及一些社會組織和技術公司主要負責人。基于對調(diào)研數(shù)據(jù)、政策文件以及相關學術文獻的分析可見，經(jīng)過多年發(fā)展，我國數(shù)字政府建設已經(jīng)取得明顯成效，在政府管理和服務領域形成一大批場景化應用，雖然主要體現(xiàn)為線下流程的線上化，但也有效提升了政府管理服務的效率和質(zhì)量。與此同時，各種場景化應用仍面臨著場景功能挖掘不足、集成應用程度不高以及智能化應用水平較低等問題。

（一）場景功能挖掘不足：功能設計未能有效實現(xiàn)需求側的提質(zhì)增效

在數(shù)字政府場景建設中，限于對需求本身的認識程度和對政府治理領域的技術想象力，政府運行與數(shù)字化的聯(lián)系還沒有人們想象的那么強，部分領域滲透率不高、覆蓋程度不均等問題依然存在，政府管理和服務領域還有很大的創(chuàng)新空間。

一方面，政府系統(tǒng)內(nèi)部的場景應用開發(fā)不足。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，領導層定戰(zhàn)略、做決策；職能層承上啟下，管組織、做激勵；執(zhí)行層則是具體干事。理想的數(shù)字政府應將領導層、職能層、執(zhí)行層等利益相關方的應用需求有效結合，最大程度地實現(xiàn)政府工作人員的功能需求。然而，當前數(shù)字政府場景建設在這一方面還存在不足。從領導層看，他們對決策輔助類場景化應用的需求很大，雖然很多地方已經(jīng)建設了各種領導者駕駛艙，但總體而言，既有的這些決策支持系統(tǒng)更多是停留在數(shù)據(jù)看板階段，只是實現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化，讓領導了解狀況，尚未形成有效的決策支持體系，其決策輔助功能有限。[23]從職能層看，績效考評是組織管理的重要戰(zhàn)略工具，深刻影響著行政體系中不同層級、部門、崗位的職責運行及行政主體的行為選擇[24]。在傳統(tǒng)績效評估模式下，我國政府績效考評面臨著評估指標體系科學性和有效性不足、管理運行模式效率低、日常跟蹤監(jiān)管缺位等問題。有些問題僅靠簡單優(yōu)化傳統(tǒng)模式并不能解決，亟需尋求數(shù)字化轉型的支撐。目前，很多政府部門也建設了績效考評系統(tǒng)，但大多只是實現(xiàn)了線下流程線上化，很難與業(yè)務系統(tǒng)打通，功能有限。某績效辦負責人指出：“在當前的數(shù)字績效中，數(shù)據(jù)煙囪依然明顯，數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理的力度仍有待強化，存在同類系統(tǒng)多次建設、同類任務多頭盯辦、同樣問題多渠道反饋等問題?！保ㄔL談資料：20240131ZHX）另外，從執(zhí)行層看，廣大基層公務人員常常困于辦文辦會辦事等繁重工作，對包括文本自動生成系統(tǒng)等在內(nèi)的場景應用有很大的需求，但目前這一方面的實踐應用尚顯不足。

另一方面，對外管理服務領域也面臨場景功能“懸浮”的問題。隨著數(shù)字政府建設的不斷推進，各地在政務服務、公共服務、營商環(huán)境、社會治理等多個關乎民生福祉的領域已經(jīng)推出大批場景化應用并發(fā)揮了積極作用。但有些地方存在“重系統(tǒng)建設、輕應用體驗”的傾向，難以滿足公眾和企業(yè)的實際需求，甚至部分弱勢群體可能因“數(shù)字鴻溝”而淪為“數(shù)字難民”。在調(diào)研中，某省政務服務處處長提到：“現(xiàn)在群眾網(wǎng)上辦事，很多時候想要申請成功比較難。一方面，設計的這些流程，群眾有時候理解不了。再加上辦事指南都是一些很規(guī)范的專業(yè)用語，你理解是這樣，群眾理解是那樣，正好理解反了。另一方面，在網(wǎng)上申請，可能一個字符跟標準規(guī)范不一樣就申請不了，特別是申請有期限的業(yè)務，快到截止日期還是申請不成功，群眾就會很焦急。線上輔導、咨詢電話有時候跟不上。前兩年老是說老年人會遇到數(shù)字鴻溝，其實這種數(shù)字鴻溝不僅是老年人遇到，其他人也會遇到?！保ㄔL談資料：20240426LQW）除此之外，政務服務領域還面臨著線上線下融合不足的問題，主要表現(xiàn)在兩方面：一是線上辦事與線下辦事的服務標準、業(yè)務流程、辦事規(guī)則等并不完全統(tǒng)一；二是政務服務實現(xiàn)線上化后，群眾線下辦理業(yè)務的渠道被關閉。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“很多政府部門會覺得我有網(wǎng)上系統(tǒng)了，你（群眾）以后就不要來找我了，辦事通通從線上走，這就導致群眾線下當面溝通交流、申請辦事的渠道被關閉?，F(xiàn)在很多部門的業(yè)務，群眾只能到網(wǎng)上辦事，到線下是沒有人接待的，這就造成群眾在辦事過程中非常不便。”(訪談資料：20240426LQW)

（二）集成應用程度不高：場景化應用的分散化重復化問題嚴重“

碎片化分散化”已成為當前數(shù)字政府場景建設要著力解決的結構性問題。盡管場景化應用的豐富性和多樣性已經(jīng)得到很大進步，但各類平臺、系統(tǒng)和應用程序的集約性、融合性建設水平仍然有待提升。如何科學進行應用集成，成為亟待解答的現(xiàn)實問題。

一方面，前端應用缺乏整合，各類用戶面對的仍是分散化的應用系統(tǒng)。對于政府工作人員而言，他們在日常辦公中面對的更多還是一個個分散的應用系統(tǒng)。這些系統(tǒng)很多都是互不聯(lián)通，并且沒有被有效整合在統(tǒng)一的平臺上。這就使得工作人員在辦公時不得不在各種應用之間來回切換跳轉，過程耗時費力，難以實現(xiàn)政府內(nèi)部的高效運行。對于社會公眾而言，其所面對的也是一個個分散化的應用系統(tǒng)。為實現(xiàn)對外管理和服務，政府以業(yè)務分工為前提面向社會公眾開發(fā)了一大批場景應用，但這些應用很多都是分散化存在的，導致公眾在辦事時從“找部門”變成“找應用”。甚至同一地區(qū)會建設多個功能相似的政務服務平臺，比如，省級與地市級公安交管部門均基于自身需求開發(fā)對外服務的功能軟件，這就造成場景應用分散且功能重復。當前，迫切需要在國家層面提供一個集成平臺，為公民和企業(yè)提供統(tǒng)一和集成的政務服務。[25]雖然很多地方已經(jīng)提出通過集成方式打造綜合性的大平臺，但它們只是簡單地把原有的系統(tǒng)和平臺“拼接”在一起，在上面加了一個整合頁面，用戶點擊頁面上的鏈接使用的還是原來的系統(tǒng)和平臺，這沒有真正實現(xiàn)集約建設。[26]

另一方面，后端系統(tǒng)未貫通，尚未形成互聯(lián)互通的一體化數(shù)字底座。數(shù)字政府場景建設既涉及前端的應用界面，也包括界面背后的信息系統(tǒng)與業(yè)務流程。如果只是把各類場景應用的功能入口集中在一個平臺界面上，這只是形式上的物理聚合過程，各類場景應用的后端系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫可能仍然是屬于各個部門，信息資源無法共享開放，業(yè)務流程無法有效協(xié)同。光形式上的集成還解決不了實際問題，需要通盤考慮打通后端的流程、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)橫向和縱向的一體化。目前，數(shù)字政府建設的后端系統(tǒng)尚未貫通，數(shù)據(jù)融合度、業(yè)務協(xié)同度等底層邏輯和支撐程度不足，各類場景應用缺乏一體化數(shù)字底座。某省數(shù)字政府規(guī)劃建設處負責人表示：“數(shù)據(jù)共享難、系統(tǒng)聯(lián)通難、業(yè)務協(xié)同難是數(shù)字政府建設中的老三難。我們也去了外省調(diào)研，像甘肅、山東、安徽、江蘇也沒有完全打通?！保ㄔL談資料：20240426XDQ）具體而言，橫向上，同一層級不同部門的后端系統(tǒng)集成不足。在數(shù)字政府建設的早期階段，科層部門往往局限于基于自身職責目標、專業(yè)屬性及相應的制度規(guī)范而部署建設相對獨立的業(yè)務系統(tǒng)。各部門為了開發(fā)自己的應用系統(tǒng)，都要架設一套獨立的服務器，購置數(shù)據(jù)庫，部署自己的網(wǎng)絡設備和安全設備，使用的語言、程序模式、技術標準等都不盡相同，基礎網(wǎng)絡設施重復建設的問題普遍存在。不同部門政務數(shù)據(jù)的格式、標準不同，且僅存儲在本部門系統(tǒng)的服務器上，信息孤島嚴重，難以實現(xiàn)有效的溝通和協(xié)作?？v向上，不同層級的后端系統(tǒng)集成不足。中國是一個有五級政府的超大規(guī)模國家，每一級都在建設數(shù)字政府。由于前期缺乏完善的場景建設的一體化規(guī)劃，在屬地管理原則與分級財政制度下，很多市縣（區(qū)）均自建政務服務網(wǎng)、政務云、數(shù)據(jù)中心，呈現(xiàn)出區(qū)域分割、各自為政、重復分散建設的局面。[27]不同層級政府的網(wǎng)絡、系統(tǒng)、平臺之間存在不兼容的問題

（三）智能化應用水平低：僅在某些領域?qū)崿F(xiàn)初步的智能化應用

智能化是場景化應用的高級階段，政府需要借助人工智能技術整合高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源，提升政府“整體智治”水平。隨著信息技術從計算機向互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的不斷躍遷升級，政府向智能化轉型的需求應運而生。2022年6月，國務院發(fā)布《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，提出“構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)”；2023年2月，中共中央、國務院印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，提出“到2025年，政務數(shù)字化智能化水平明顯提升”。在國家相關戰(zhàn)略部署與政策引導下，許多地方政府都強調(diào)要以“智能化”為導向，加速數(shù)字政府應用場景的建設和迭代進程。人工智能技術在政府治理與服務中的應用，使得數(shù)字政府場景建設有了更多可能，也在一定程度上提升了政務服務能力與服務質(zhì)量。部分事項通過集中攻堅讓辦事人獲得了智能體驗，達到了零星事項“智慧化”的體感目標。

整體來看，數(shù)字政府在智能化應用方面還處于初步階段。很多領域的場景化應用仍停留在“業(yè)務數(shù)據(jù)化”的階段，業(yè)務處理模式大多只是傳統(tǒng)人工處理方式在網(wǎng)絡上的延伸[28]，或者說是機械地將線下業(yè)務進行線上轉化，仍屬于在既定的組織業(yè)務流程下探索技術應用可能性和效用的工具性改革，缺少流程再造、智能重塑等實質(zhì)性改革內(nèi)容，在解決傳統(tǒng)科層管理諸多問題上的作用有限?，F(xiàn)階段實現(xiàn)的智能化應用，主要是對簡單行政工作的功能性演繹，包括身份認證、智能客服、智能搜索、智能機器人等，而基于大數(shù)據(jù)和深度學習算法的輔助決策功能應用還比較少。[29]各地建設的“政府大腦”實現(xiàn)了數(shù)據(jù)上屏，但距離智能決策還相差甚遠，很難提供智能化程度較高的政務解決方案。盡管近年來智能問答、智能搜索、智能審批等在政務服務中的應用得到快速發(fā)展，但在實踐中仍面臨很多問題?！艾F(xiàn)在搞的很多智能服務，根本不智能。人工智能現(xiàn)在的學習能力還是不夠。有些很簡單的事項，當面5分鐘就能辦完，線上辦理光是填表就要20分鐘?！?訪談資料：20231018LFL)

另外，當前的智能化應用探索主要集中在部分經(jīng)濟發(fā)達省份及大城市，其應用范圍還十分有限。除了技術、資金以及人才因素的制約外，數(shù)據(jù)也是一個重要因素。人工智能應用非常依賴地域數(shù)據(jù)池的質(zhì)量，就當前發(fā)展階段而言，除一線城市的核心政府部門有可能獲得訓練人工智能所需的足量數(shù)據(jù)和資源以外，其他地方大多都存在獨立開發(fā)困境。[30]

四、數(shù)字政府淺層場景化應用的原因分析

當前，數(shù)字政府場景化應用面臨的問題，很大程度是因為片面地將數(shù)字政府建設理解為平臺搭建或技術應用，割裂了技術應用與思維理念、內(nèi)在需求、制度供給等要素的融合與協(xié)同，導致數(shù)字技術與科層組織難以有效適配。

（一）思維模式固化：數(shù)字政府場景建設思路存在路徑依賴

思維模式固化在很大程度上影響了數(shù)字政府場景化應用的發(fā)展方向。當前，政府形態(tài)變革正處于工業(yè)化時代和數(shù)字化時代的兩種思想體系的沖突、轉變與過渡時期，對數(shù)字形態(tài)政府的認同和理解程度上的差異，會導致實踐上的混亂。[31]在傳統(tǒng)政府信息化建設模式下，各部門往往各自為政，信息孤島現(xiàn)象嚴重。場景設計更多是從自上而下的管理視角出發(fā)，往往側重于技術實現(xiàn)和系統(tǒng)建設，缺乏對公眾需求的準確理解與體系化把握。這就導致設計出來的場景化應用容易以實現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)務流程為目標，許多政府服務系統(tǒng)雖然技術先進，但用戶體驗不佳。依據(jù)路徑依賴理論，人類社會中的技術演進和制度變遷一旦進入某種特定路徑，往往就容易對這種路徑產(chǎn)生依賴。[32]當今時代，雖然數(shù)字政府發(fā)展已進入以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術為特征的發(fā)展階段，但是初始成本、學習效應、適應性預期以及既得利益約束等因素的存在，會不同程度地導致數(shù)字政府場景建設沿著過去積累的技術、制度等形成的既定方向不斷地自我強化。[33]過往政府信息化建設的經(jīng)驗和模式為政府行動主體提供了形勢認知的模板，行動者會按照前序制度發(fā)展作出現(xiàn)階段的行動選擇，從而使得數(shù)字政府的場景化應用呈現(xiàn)出電子化、網(wǎng)絡化階段的場景發(fā)展特征。很多部門對數(shù)字政府場景建設缺乏深入理解，簡單認為把本領域工作從線下搬到線上就是場景化應用，場景謀劃不深，聚焦小切口不專，對大場景小切口沒有系統(tǒng)研究，特別是對怎么結合實際找準小切口來謀劃具有區(qū)域特點、部門特點的大場景的研究還不夠深、不夠透?？傊?，如果數(shù)字政府場景建設不能及時糾正這種思維理念上的偏差，就難免會出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)生需求不足：場景設計與政府管理實際需求脫嵌

需求是數(shù)字政府建設的基礎，引領著場景化應用的方向。雖然當下數(shù)字政府發(fā)展得很火熱，但社會各界對于如何建設數(shù)字政府缺乏充分的認識和準備。理想的數(shù)字政府到底應該具備什么功能、需要解決什么問題，至今未能形成廣泛共識。在核心需求不明晰的情況下，各層級各部門在場景建設時，要么只是著眼于眼前部門級的碎片化需求，采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式，想到一個場景建設一個，加劇碎片化分散化現(xiàn)象；要么就是容易受到數(shù)字化轉型的大環(huán)境影響，看到其他地區(qū)開發(fā)什么數(shù)字化應用場景和功能模塊，自己也盲目開發(fā)和部署，忽視了自身實際情況與差異化需求。尤其是在壓力型體制和晉升錦標賽體制下，有些地方政府為了尋求更好的政績而忽視現(xiàn)實需求，視數(shù)字化手段為目標，產(chǎn)生“為數(shù)字化而數(shù)字化”的扭曲現(xiàn)象。[34]有些部門甚至將一些不適宜線上處理的事務也盲目搬到網(wǎng)上，造成資源浪費。H省政務服務處的一位負責人提到：“那么多政務服務事項，真正常年有業(yè)務的不會超過30%，其他70%事項常年辦件量是0。把這些事項搬上網(wǎng)，是行政資源的極大浪費?！保ㄔL談資料：20240426LQW）其實，出現(xiàn)上述問題的根源就在于場景建設中缺乏有效的需求導向。數(shù)字政府是在新技術的發(fā)展中孕育成長，也是在克服官僚制政府弊端的期待中出場。[35]傳統(tǒng)科層管理長期面臨且迫切需要解決的難題是數(shù)字政府場景化應用的最核心需求，這些問題在現(xiàn)有管理體制下很難解決，但通過數(shù)字政府建設可以在很大程度上得以解決或緩和。然而，人們對此重視不夠，導致數(shù)字政府建設中很多場景化應用與政府管理實際需求脫嵌，難以維持持久生命力。

（三）制度供給遲滯：缺乏頂層統(tǒng)籌和前瞻部署導致各自為政

從促進技術創(chuàng)新應用、規(guī)制技術風險的角度看，數(shù)字政府場景化應用的制度建設是局部的、零散的，缺乏有效的整體規(guī)劃和前瞻部署。

第一，場景化應用受傳統(tǒng)科層管理體制掣肘。數(shù)字政府場景化應用的建設與發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，需要政府不同層級和不同部門充分整合自身的治理功能和治理資源，協(xié)同推進，尤其是要推進數(shù)據(jù)開放共享。然而，傳統(tǒng)科層管理體制的權力規(guī)制和屬地管理慣性，成為阻礙縱向?qū)蛹墔f(xié)同及橫向部門協(xié)同的壁壘。在缺乏整體規(guī)劃和前瞻部署的情況下，部門間缺少協(xié)同動力，往往局限于自身的責任邊界開發(fā)場景應用，而且采用的技術架構、數(shù)據(jù)標準等各不相同。有些部門基于自身效用最大化的考量，不愿將自身所屬資源與其他部門共享，數(shù)據(jù)資源部門化、部門資源利益化的現(xiàn)象普遍存在。層級之間、部門之間、地區(qū)之間政策銜接不暢，網(wǎng)絡、平臺、數(shù)據(jù)等資源管理缺乏有效配合，導致很多場景應用難以實現(xiàn)有效的互聯(lián)互通。

第二，體系化制度設計與政策配套不完善。當前，專門針對數(shù)字政府場景化應用的政策法規(guī)、保障制度、發(fā)展機制以及建設標準等較少，相關規(guī)定散見于數(shù)字政府建設的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃中，缺乏系統(tǒng)性，顆粒度較大，指導價值有限。制度建設滯后不僅會導致既定制度框架限制了數(shù)字政府場景化運作邏輯和效能，還可能導致有些場景應用遭遇合法合規(guī)性瓶頸?！坝行┑胤綖榱藬?shù)字好看，把原本不需要的事項整合到‘一件事’中，從放管服、依法行政的角度來看，這并不合理。高效辦成一件事要有個界限，并不是‘一件事’納入的事項越多越好，跨的層級和部門越多越好。放在‘一件事’的所有事項都應該有合法依據(jù)，但現(xiàn)在聯(lián)辦的很多事項是沒有依據(jù)的。而且很多內(nèi)部審核環(huán)節(jié)被作為一個外部事項來對待，讓群眾提供證明，無形中把事情做復雜了。在這個方面要強調(diào)合法性和規(guī)范性?！保ㄔL談資料：20240426LQW）另外，場景建設中也面臨部門協(xié)同、項目管理以及資金管理等方面的機制不足問題。以項目管理為例，“在一網(wǎng)協(xié)同方面，2020年初省里領導就說要上線全省統(tǒng)一的移動辦公應用，但由于其中涉及項目報批、評審等一系列流程，導致項目進展非常慢。2020年報送的項目到現(xiàn)在還沒有驗收完。信息化項目跟工程類項目不太一樣，它更新迭代很快。今天再去看那個設計方案，有些東西已經(jīng)過時了，但項目還沒建完，現(xiàn)在改起來也比較復雜。因此，現(xiàn)在項目建設的機制還是存在一定問題的。”（訪談資料：20240426ZK）

（四）技術保障不力：受制于硬科技與軟實力雙重短板

在硬科技方面，技術成熟度和技術規(guī)范性尚有不足。場景化應用是技術執(zhí)行的高度復雜過程，以一定的技術作為不可或缺的先決條件。若技術落后，場景化應用尤其是智能化應用就很難實現(xiàn)。盡管大模型等智能技術展現(xiàn)出了強大的智能處理能力，但其在實際應用中仍面臨算法準確率、模型穩(wěn)定性和可解釋性等方面的挑戰(zhàn)，并且突破性、創(chuàng)新性的技術升級還不夠。由于部分技術發(fā)展尚不成熟，技術應用過程潛藏很多治理風險，這也在很大程度上導致政府部門在應用技術時比較保守，存在“不想用”“不敢用”問題，進而影響了場景化應用效能。另外，技術應用的一些關鍵環(huán)節(jié)和重要領域存在標準缺失的情況，致使不同區(qū)域、不同領域、不同部門的很多系統(tǒng)、平臺之間的基礎代碼、技術架構、端口大小不統(tǒng)一，難以進行整合和對接，嚴重影響了信息共享和部門聯(lián)動，導致數(shù)字政府建設難以走向集中和智慧，同時也增加了建設和維護成本。[36]

在軟實力方面，人才供給乏力導致技術壁壘。搭建各類政務信息系統(tǒng)和平臺是一個專業(yè)性非常強的工作，由于在算法、系統(tǒng)等專業(yè)技能上的缺乏，政府需要吸納市場力量，尋求與技術公司的合作來實現(xiàn)數(shù)字化轉型[37]。然而，政府部門并不清楚理想的數(shù)字政府究竟應該是什么樣子，它們在進行項目委托時，對于這個系統(tǒng)應該具備哪些功能、最終要達到怎樣的效果并不明確，只能向合作方提供比較模糊的方向。政府寄希望于技術公司，期望對方能提供一套理想的建設方案?？墒?，數(shù)字政府場景建設所涉及的組織政治性問題，其復雜性并非僅憑技術邏輯就能簡單破解，重構內(nèi)部系統(tǒng)不僅需要遵循政府規(guī)章制度、實際操作流程等硬性規(guī)范，還需要考量部門政治文化等軟性因素。[38]然而，企業(yè)技術人員并不熟悉政府業(yè)務內(nèi)容，缺乏對政府職能安排、決策程式以及運行流程等的深刻理解。技術公司在業(yè)務調(diào)研階段，大多都是跟著政府“要求”走，而非政府“需求”。盡管政企雙方也會進行多輪溝通協(xié)商，但受限于專業(yè)知識障礙，技術公司所掌握的話語體系常常無法有效銜接委托方使用的政治與行政話語體系，彼此之間容易出現(xiàn)場景轉換矛盾，導致場景設計走樣。這在很大程度上是因為缺乏既懂數(shù)字技術又懂政府業(yè)務的復合型人才。

五、數(shù)字政府深層次場景化應用的優(yōu)化路徑

所謂深層次場景化應用，就是推進數(shù)字技術與科層管理的深度融合，即通過思維、需求、制度以及技術等要素有機結合，實現(xiàn)場景功能豐富化、分散功能集成化以及解決方案智能化，最終實現(xiàn)對傳統(tǒng)科層組織管理固有局限的克服乃至超越。以此為遵循，要進一步加強場景化應用的橫向拓展和縱向深化，推動場景化應用從數(shù)量走向質(zhì)量，從規(guī)模走向可持續(xù)。

（一）豐富場景應用功能：打造實用性強且覆蓋面廣的場景應用體系

數(shù)字政府建設要聚焦兩大核心基礎能力的優(yōu)化：一是政府與社會公眾交流互動的能力，二是政府自身的決策和管理能力。[39]在推進場景應用時，既要讓群眾和企業(yè)有獲得感，也要讓領導干部和公務員的工作更加高效便捷。根據(jù)管理和服務需求，持續(xù)開拓創(chuàng)新，構建豐富實用的場景化應用體系。

⒈革新思維理念：突破傳統(tǒng)治理思維對場景開發(fā)的束縛

思想是行動的指南，數(shù)字政府場景建設亟須在思維場域更新觀念。一是堅持以人為本。要注重人本需求和應用實效，從廣大人民群眾（政府、公眾、企業(yè)）的角度出發(fā)，思考他們想要什么樣的技術創(chuàng)新、需要什么樣的公共服務，基于此開發(fā)設計相應的數(shù)字政府場景化應用。明確數(shù)字化引入的目標和價值在于提高政府履職能力，始終將提高人民群眾的獲得感作為數(shù)字政府場景建設的出發(fā)點和落腳點，利用數(shù)字技術整合管理和服務資源，使人民群眾的服務需求得到更加及時、有效和科學的回應。只有立足社會全體人民的需求，正確認識技術角色，重塑思維理念，才能在智能公共行政的變革浪潮中維持公共性。[40]二是突出創(chuàng)新思維。場景化應用的創(chuàng)新并非只在新技術、新設備、新系統(tǒng)上做文章，更重要的是要用新思維、新思路、新措施去解決新問題、突破舊頑疾。治理主體要擁有適應需求的自主性，堅持創(chuàng)新思維，加強對政府管理和服務領域的技術想象力，探索更多“人無我有”“人有我優(yōu)”的應用場景。三是強化數(shù)字思維。在傳統(tǒng)科層理念影響下，部分政府人員對技術應用形成某種程度的天然抵觸。即使有些地方數(shù)字政府的基建和場域技術支持、組織框架已搭建完畢，但由于大數(shù)據(jù)思維尚未建立，很多政府工作人員依舊依賴傳統(tǒng)的工作模式。為此，應通過觀念宣導，讓長期處于科層邏輯中的行政干部能夠適應以數(shù)字技術為基礎的新的工作邏輯。當各條線部門和塊塊單位逐步嘗到數(shù)字政府場景化應用的“甜頭”，他們對數(shù)字化轉型的認識就會進一步加深，進而由原來的消極抵觸轉變?yōu)榉e極融入和主動銜接，成為新的場景建設的參與者、推動者。

⒉強化需求牽引：以需求為導向推動場景應用的橫向拓展

數(shù)字政府場景建設要立足于破解傳統(tǒng)科層管理弊病。數(shù)字政府場景化應用不能趕時髦，更不能內(nèi)卷，一定要從實際出發(fā)。數(shù)字政府建設和發(fā)展要想保持持久生命力，那么各類場景化應用就要能夠解決復雜的真問題，而不是人為簡化的假問題或浮于表面的淺問題。這個“真問題”就是傳統(tǒng)官僚科層制政府所面臨的難題，比如條塊分割管理體制下的權責匹配問題、嚴控編制下的人少事多矛盾、透明政府下的數(shù)據(jù)障礙與信息壁壘、政府管理服務的效能低下問題，等等。努力克服乃至超越傳統(tǒng)科層管理的局限，是各類場景化應用功能開發(fā)的核心需求，這直接關系著數(shù)字政府是否具有持久的生命力。在此之下，需求又可進一步細分為政府管理需求和社會民眾需求。

一方面，聚焦政府系統(tǒng)內(nèi)部不同角色需求開發(fā)場景應用。理想的數(shù)字政府應盡可能滿足政府內(nèi)部不同角色的功能需求，形成從各級政府領導到相關職能部門再到具體執(zhí)行者的應用需求的閉環(huán)。如果在這一過程中，整合并實現(xiàn)了各類豐富的場景化功能，那么前文所述的諸如人少事多、信息散、效率低等問題都能得到很好解決。比如，從領導層看，要加強各級政府領導的決策、協(xié)調(diào)和指揮的場景化應用，尤其要重視決策輔助系統(tǒng)的建設。傳統(tǒng)決策常常依賴領導者的日常管理經(jīng)驗，雖遵循一定的決策流程，但受信息不對稱、“信息繭房”的影響，仍無法避免主觀性和片面性問題。決策輔助系統(tǒng)使基于大數(shù)據(jù)的政府智能決策成為可能，通過將決策輔助系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)整合聯(lián)通，便可匯聚整合大量多源數(shù)據(jù)。領導在系統(tǒng)中輸入決策的預期目標和限定關鍵詞，就能獲得多種可供參考的政策方案。長期使用所積累的解決方案庫和知識庫有助于進一步提升系統(tǒng)的智能化水平。從職能層看，考慮到現(xiàn)實履職需要，應加強績效評估系統(tǒng)建設。將績效評估系統(tǒng)與各職能領域的業(yè)務系統(tǒng)打通，通過算法自動甚至實時地采集、分析和利用數(shù)據(jù)，有助于避免人工操作帶來的各種問題。同時，通過構建全流程的考評指標，實現(xiàn)對政府人員工作績效的精準量化。[24]在此基礎上，可打通績效評估系統(tǒng)與干部管理系統(tǒng)。先通過績效評估系統(tǒng)篩選出一批績優(yōu)員工，這些人的能力是過關的，而道德、政治素質(zhì)等方面則進一步結合干部管理系統(tǒng)進行考察?？冃гu估系統(tǒng)與干部管理系統(tǒng)的有效銜接，有助于解決干部如何制度化地進入選拔視野的問題，從而實現(xiàn)干部管理的制度化。從執(zhí)行層看，可考慮加強文本自動生成系統(tǒng)、智能審批系統(tǒng)等應用的建設。人工智能憑借其強大的自動化處理能力和持續(xù)學習能力，能代替工作人員完成部分任務，可在一定程度上緩解人少事多的問題。[41]例如，以ChatGPT為代表的生成式人工智能具有強大的信息搜索和加工重組能力，該系統(tǒng)在經(jīng)過高質(zhì)量語料庫訓練后，能按照指定要求、指定模板輸出文本信息，從而為政府部門的文書工作提供強力支持，將工作人員從繁重的文稿工作中解放出來。

另一方面，以實用多元的場景應用惠及更多企業(yè)和民眾。要通過數(shù)字資源一本賬管理，做好現(xiàn)有應用場景覆蓋面、受眾面數(shù)據(jù)分析研判，及時查缺補漏，強化應用短板。充分學習借鑒移動電子商務類平臺開發(fā)運行的成功經(jīng)驗，做深做實一批典型應用場景，實現(xiàn)從“能用”向“好用”“愛用”轉變。在涉企服務方面，圍繞企業(yè)全生命周期，優(yōu)化相關部門業(yè)務流程、應用系統(tǒng)，為企業(yè)提供一站式、精準化的服務，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。在民生服務方面，聚焦人民群眾生活中最關心的難點、痛點、堵點問題，強化教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、民政、文化旅游等民生領域信息化建設，并不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸，推進民生服務均等化、普惠化、便捷化。另外，在加強各種數(shù)字化應用場景建設的同時，也要重視線下公共服務渠道的保留和建設，做好線上線下服務的有效融合，幫助人們逐步過渡到完全線上的數(shù)字政府。[42]

（二）推進場景集約建設：構建場景化應用集約協(xié)同的一體化生態(tài)

在推進數(shù)字技術在經(jīng)濟運行、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)保、政府運行等單項業(yè)務領域應用的同時，還要以全局、整體的思維整合資源，系統(tǒng)梳理并匯總政府已有的業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源，加強關鍵業(yè)務系統(tǒng)集成、資源優(yōu)化和一體化管理，融舊創(chuàng)新，以減少重復建設并提升政府整體智治水平[43]。

⒈多元主體協(xié)同：聯(lián)合多元主體形成融通合作的場景建設協(xié)同體系

數(shù)字政府場景化應用對組織體系協(xié)同性的要求不斷提升。要想在復雜且條塊分割的政府體系中實現(xiàn)數(shù)字政府場景建設的有效整合和協(xié)同，亟需國家級主管部門加強場景化應用的戰(zhàn)略部署和統(tǒng)籌規(guī)劃，以此明確場景建設的總體方向以及各職能領域場景應用的重點方向，從而形成協(xié)調(diào)一致、各有側重的整體布局。

在頂層戰(zhàn)略規(guī)劃的指導下，要進一步完善協(xié)同共治機制，這既涉及政府內(nèi)部圍繞特定治理場景實現(xiàn)橫縱向的聯(lián)動與銜接，也需要政府內(nèi)外部之間協(xié)同共治[44]。可由數(shù)字政府建設主管部門主導，整合場景應用的需求提出部門、關聯(lián)場景的配合部門、場景建設服務提供商、場景最終用戶，聯(lián)合組建場景建設協(xié)同工作小組。同時，以明確的責任邊界來劃分各治理主體的結構性位置，形成場景建設全過程的規(guī)范性協(xié)作方式。其一，數(shù)字政府建設主管部門行使場景建設項目審批、驗收等工作“一票否決權”，并指導各部門定期梳理和申報業(yè)務場景需求，在科學融合各方訴求的基礎上編制場景建設計劃書，以實現(xiàn)集約化高效化建設，增強工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。其二，各部門作為參建單位，應從融合視角提出業(yè)務場景應用需求，從以部門需求為主的信息系統(tǒng)建設轉變?yōu)橹攸c聚焦跨層級跨部門應用平臺與一體化政務服務體系建設。[45]其三，各配合部門需緊密協(xié)作，主動融入跨部門協(xié)同機制，積極提供資源支持，確?？绮块T信息暢通與業(yè)務協(xié)同。這一環(huán)節(jié)要想落實到位，需要健全激勵與責任機制。其四，通過進一步健全揭榜掛帥、聯(lián)合設計等方式，吸引有創(chuàng)新實力的企業(yè)參與到創(chuàng)新場景的謀劃和建設中。其五，構建有效的公民意見反饋體系。政務系統(tǒng)的成功在很大程度上取決于公民如何感知其價值[46]，公民的感受度是衡量數(shù)字政府場景應用成效的重要標準。應搭建需求反饋平臺，實現(xiàn)供給和需求的高度契合，使場景建設真正應民之所需。[47]總之，在數(shù)字政府場景建設中，既要充分發(fā)揮政府的主導作用，也要激發(fā)市場活力，同時也要提高公眾的參與度。通過強化多元主體的密切配合與相互支持，來提升數(shù)字政府場景建設能力和應用效能。

⒉后端資源整合：集約搭建場景開發(fā)的基礎軟硬件底座

從場景建設的精簡節(jié)約和互聯(lián)互通互操作性來看，需推動更多平臺、數(shù)據(jù)、算法和算力的共享，讓數(shù)字底座從分散建設走向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少分散建設、重復建設帶來的資金浪費，同時促進數(shù)據(jù)匯聚共享、業(yè)務整體協(xié)同、系統(tǒng)互聯(lián)互通。

第一，統(tǒng)籌建設云網(wǎng)設施資源，為場景化應用提供統(tǒng)一的物理支撐環(huán)境?；A設施包括各種功能應用運行所需的網(wǎng)絡、服務器、存儲設備、基礎軟件等，為系統(tǒng)運行提供最底層的物理支撐能力。[48]在數(shù)字政府建設中，有些地方的政務云網(wǎng)資源能力過剩，也有些地方?jīng)]有空間資源存儲數(shù)據(jù)。鑒于此，應按照“集約建設、共建共享”的原則，建設橫向到邊、縱向到底的各層級各部門集中共享的政務云、政務網(wǎng)等數(shù)字政府基礎設施體系，既解決基礎設施重復投資、分散建設以及資源利用不充分的問題，也為實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通奠定基礎。

第二，構建一體化智能化政務大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成共享。數(shù)據(jù)集成就是要打破不同部門、不同層級之間的信息壁壘，改變部門自建數(shù)據(jù)系統(tǒng)、自設標準、自我運行的信息孤島現(xiàn)象，統(tǒng)一技術標準、統(tǒng)一數(shù)據(jù)歸集，建立用戶需求驅(qū)動的數(shù)據(jù)協(xié)同與共享體系。在國家級平臺的基礎上，各級政府搭建本級場景應用開發(fā)的數(shù)據(jù)底座，促進跨地區(qū)、跨層級、跨部門數(shù)據(jù)貫通共享，為各類場景化應用提供全面的數(shù)據(jù)支撐。政務大數(shù)據(jù)平臺上存儲的數(shù)據(jù)資源體量龐大，需要對數(shù)據(jù)資源進行分層管理與分級應用。在進行數(shù)據(jù)共享時，層級越往上享有的數(shù)據(jù)信息量就越大。同一個數(shù)據(jù)庫，不同的人看到的范圍是不一樣的。數(shù)據(jù)的所有權歸屬不變，數(shù)據(jù)使用方僅限于對數(shù)據(jù)進行臨時性的運算處理，以獲取所需的分析結果。

第三，加強業(yè)務中臺建設，為各類場景應用開發(fā)提供通用“工具箱”。中臺是對軟件“復用”思想的創(chuàng)新，主要是為了解決系統(tǒng)開發(fā)與運行中的效率問題。作為一種新的架構方式，中臺的基本思路在于用一套體系化方法，將已建系統(tǒng)中相對獨立且具有共性的重要功能模塊沉淀下來，封裝成開放、標準的“能力”資源[49]，比如身份認證、電子證照、電子印章、電子票據(jù)、數(shù)字檔案、地理信息、數(shù)據(jù)分析等各類系統(tǒng)普遍使用的標準化通用組件。通過業(yè)務中臺可以快速搭建面向終端用戶的前臺應用。

⒊應用功能集成：以一體化平臺整合分散化的場景應用

以實際需求為出發(fā)點，按照集約建設的原則，面向政府工作人員和社會公眾兩類用戶，分別打造集多重功能于一體的治理平臺和服務平臺。

一方面，面向政府工作人員構建一體化的“數(shù)字政府綜合治理平臺”。通過跨層級、跨部門綜合創(chuàng)新的集成應用架構，為各層級各部門提供通用、統(tǒng)一、可擴展的業(yè)務協(xié)同平臺。該平臺具有豐富的搭載和集成功能，既集成了政府系統(tǒng)內(nèi)部各種通用型辦公應用系統(tǒng)，還接入了各職能部門的內(nèi)部業(yè)務系統(tǒng)，形成標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同的辦公體系。這是面向政府內(nèi)部工作人員的一體化多層次的統(tǒng)一工作平臺，不同組織主體被整合在這個大的平臺上，政府運用這個平臺協(xié)調(diào)關系、共享信息、交換資源、服務公民和解決問題[50]，突破了縱向各層級和橫向各職能部門在傳統(tǒng)科層規(guī)范下的部門界限。同時，該平臺實現(xiàn)政府側一個系統(tǒng)辦公，為政府人員提供集成化的工作界面，方便其快速訪問業(yè)務應用。

另一方面，面向社會公眾構建一體化的“數(shù)字政府綜合服務平臺”。平臺采用數(shù)據(jù)對接方式將已建成的各種面向民眾、企業(yè)的分散化服務軟件集成在統(tǒng)一的政務服務平臺，為社會公眾提供便捷的服務入口。服務集成是影響數(shù)字政府實施效果的關鍵問題之一，通過“一站式門戶”向公民、企業(yè)提供綜合服務，被認為是政府提高服務效率和有效性的大好機會。[51]人們無需再與多個職能部門逐一溝通，也無需面對眾多令人眼花繚亂的服務軟件。對于新增加的服務應用，直接依托該平臺開發(fā)建設。須強調(diào)，這里的場景集成是一種“化合”，而不是簡單的匯合和集合。要以業(yè)務集成和權責梳理形成“一件事”集成服務事項，將原本跨領域、跨系統(tǒng)的業(yè)務流程進行整合優(yōu)化，構成集成化的線上服務流程，實現(xiàn)業(yè)務流程邊界的重塑和整合，從而實現(xiàn)最優(yōu)、最便捷的辦事過程。[52]

（三）場景應用智能升級：縱深推進場景化應用有“智”更有“質(zhì)”

智能化是數(shù)字政府把握新一輪科技革命機遇的必然要求，也是現(xiàn)代化治理能力提升的必然要求。在數(shù)據(jù)集成的基礎上，通過引入大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術，積極推動數(shù)字政府場景化應用向智能階段躍升。與此同時，需要加強各種智能應用的規(guī)范化制度化建設，堅守人工智能服務于人民的宗旨。

⒈智能技術賦能：促進智能技術與政府治理場景深度融合

智能化應用的目標不僅僅是簡單地提供便利的數(shù)字化工具，而是將智能技術深度融入政府治理和服務領域，實現(xiàn)系統(tǒng)性智能重塑。

一方面，打造適配智能化應用的數(shù)字技術體系。不同技術所適用的具體場景以及所能解決的核心問題各不相同，應綜合考慮政府內(nèi)部運行與對外管理服務領域的技術需求，打造功能豐富且安全可控的數(shù)字技術體系。互聯(lián)網(wǎng)技術、大數(shù)據(jù)技術、云計算技術、區(qū)塊鏈技術、人工智能技術等，是數(shù)字政府場景建設中涉及較多的幾類典型技術。鑒于部分技術發(fā)展尚不成熟、潛藏治理風險的問題，比如人工智能還處于起步階段，面臨算法歧視、行政倫理等問題；大數(shù)據(jù)技術引致數(shù)據(jù)安全、隱私泄露等問題，亟須進一步迭代優(yōu)化，修補技術漏洞。與此同時，要重點發(fā)展和攻關智能化前沿數(shù)字技術，以高水平科技自立自強筑牢場景化應用的基礎。瞄準以半導體、人工智能、量子技術等為代表的“卡脖子”技術及前沿性顛覆性技術，做好長期攻堅規(guī)劃及超前戰(zhàn)略布局。[53]

另一方面，加強政府管理和服務領域的智能化建設。通過統(tǒng)籌技術、平臺以及數(shù)據(jù)等資源，將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術更加深入地嵌入政府管理和服務的核心領域。比如，在政府管理領域，通過開發(fā)智能化的業(yè)務系統(tǒng)、治理平臺等技術工具，將政府各層級各部門聯(lián)結在以數(shù)據(jù)為聯(lián)系紐帶的一體化協(xié)同生態(tài)網(wǎng)絡中，實現(xiàn)部門資源優(yōu)化整合，促進組織能力迭代升級，從而有效應對碎片化部門和多層級政府所導致的集體行動困境。借助智能化手段可以從海量數(shù)據(jù)中挖掘社會治理的真正問題，從而突破傳統(tǒng)治理因問題的偶發(fā)性、模糊性和不規(guī)則性而導致問題發(fā)現(xiàn)不及時、治理周期過長、治理效率低下的局限，減少治理空轉現(xiàn)象。[54]通過物聯(lián)網(wǎng)無處不在的智能傳感器和民眾隨身攜帶的智能設備，人工智能可以實時匯聚并分析規(guī)模龐大的民情民意數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對社會風險的精準感知。政府依托社會感知系統(tǒng)和決策輔助系統(tǒng)，綜合運用數(shù)據(jù)挖掘、政策模擬以及決策推演技術，有效提升決策的科學化和智能化水平。[55]在政務服務領域，應加快建設智能化的公共服務體系。傳統(tǒng)政務服務通常是標準化、無差異化的，政務流程的設置往往是以管理者為中心，服務的精準性不夠。人工智能技術的應用可以提升政府部門公共服務精準投放的能力，通過對過往用戶數(shù)據(jù)進行深度關聯(lián)挖掘，可以為各類用戶的政務需求提供精準畫像，從而打造“千人千面”的定制化和個性化服務。同時，還能主動研判潛在的政務需求，讓廣大人民群眾可以更好地享受高效便捷的政務服務。

⒉以善治促善智：為智能化的場景應用提供“制度圍欄”

要通過制度建設鞏固技術紅利，實現(xiàn)技術向善?！吧浦恰笔前殡S人工智能發(fā)展和應用而誕生的新詞匯，意指人工智能開發(fā)和應用的理想狀態(tài)。[56]“善治”則是公共利益最大化的治理過程。數(shù)字技術的工具屬性使其不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證完全被理性使用。尤其是當知識邊界被突破后，智能應用可能會對治理規(guī)則和治理邏輯形成重大的挑戰(zhàn)。因此，需加強相關制度建設，將人工智能技術的發(fā)展和應用方向限定在善治框架下。

第一，增強法律法規(guī)體系的適配性。在數(shù)字政府建設中，各種“高效辦成一件事”場景實際上涉及多重法律關系的權利義務配置的協(xié)調(diào)，部分場景應用可能會因此遭遇合法合規(guī)性挑戰(zhàn)。另外，現(xiàn)行有些制度規(guī)則無法合理劃分人工智能在政府治理和服務中的責任邊界，人工智能應用所涉及的諸如機器人的權利義務等問題在現(xiàn)有法律框架下也難以得到有效解釋。鑒于此，亟需跳出傳統(tǒng)政府治理場域，去思考現(xiàn)有法律法規(guī)的匹配性，及時修訂和清理現(xiàn)行政策文件中與場景應用不相適應或不匹配的條款，以回應現(xiàn)實需求。

第二，進一步健全數(shù)據(jù)安全和隱私保護方面的制度規(guī)范。各類智能化數(shù)字應用承載著大量涉及國家、社會和個人安全或隱私的重要數(shù)據(jù)，隨著越來越多的場景化應用從原先的單一部門向跨部門聯(lián)動的融合應用轉變，原先分散的數(shù)據(jù)風險集中化，加劇了數(shù)據(jù)安全和隱私保護問題的復雜性，亟需加強相關方面的制度規(guī)范建設。

第三，第三，健全監(jiān)管與責任機制。為應對數(shù)字政府場景應用中可能存在的算法透明性、智能判斷的公正性等問題，需要健全風險評估和監(jiān)測機制。比如，可設立獨立的審查和監(jiān)督機制，由專業(yè)的第三方機構負責對各類智能化應用進行評估。對于民生服務領域的智能化應用，應強化社會參與，通過深入調(diào)研、廣納民意、接受監(jiān)督等方式，確保算法邏輯以人為本，更好地服務社會。秉承“負責任創(chuàng)新”的理念，針對智能應用的研發(fā)者、提供者與使用者等主體，圍繞責任界定、侵權處理、違規(guī)懲治以及爭議解決等內(nèi)容，構建一套清晰可行的責任共擔機制。此外，政府部門還應積極與人工智能企業(yè)和科研機構合作，共同制定技術研發(fā)、應用和監(jiān)管的標準，確保人工智能技術的可持續(xù)發(fā)展和安全可控。[57]

六、結論與討論

場景化應用是數(shù)字政府功能實現(xiàn)和外在表現(xiàn)的重要載體，也是推進數(shù)字政府建設和發(fā)展的關鍵突破口。近年來，各級地方政府如火如荼地開展數(shù)字政府建設，投入了大量的資金和資源用于各類系統(tǒng)、平臺和相關軟件應用的建設。然而，發(fā)展數(shù)字政府并不是建成的系統(tǒng)軟件越多就越好，數(shù)字政府建設應該把關注點放在實際應用效能上，要重視如何將技術精準有效地轉化為能夠滿足政府、企業(yè)和公眾實際需求的業(yè)務能力，這才是最重要的。因此，在肯定當前數(shù)字政府場景化應用已經(jīng)取得的成效的同時，進一步分析當下仍存在的問題及其原因，在此基礎上提出優(yōu)化路徑，對推進數(shù)字政府建設和發(fā)展具有實踐價值。另外，在數(shù)字政府建設中，“場景化應用”這一重要概念主要是作為一個實踐語匯，尚未很系統(tǒng)地在公共行政領域?qū)崿F(xiàn)理論化。對于如何推進數(shù)字政府場景化應用從淺層到深層這一問題的探究，或許能夠為數(shù)字政府場景化應用領域的理論增進做出些許貢獻。

當然，該研究還存在一定不足。我國數(shù)字政府建設存在空間發(fā)展不平衡的特點，場景化應用也面臨領域不均衡的問題，在推進數(shù)字政府場景化應用從淺層結合向深度融合的過程中，仍需進一步針對區(qū)域和領域進行細化探究，以提高研究結論的針對性，這一點可以在后續(xù)研究中進一步深化。另外，需要強調(diào)的是，將當前數(shù)字政府場景化應用的發(fā)展階段定位在“淺層結合”，并不是對當下數(shù)字政府發(fā)展成效的否定。畢竟從中國數(shù)字政府的“發(fā)展歷程”看，這些年來取得的進展還是很明顯的。然而，本研究的關注點并不在于數(shù)字政府的過程和產(chǎn)出，而是聚焦于“問題解決”視角，意在說明數(shù)字政府場景化應用在問題導向和需求驅(qū)動上還有提升和深化的空間。

參考文獻：（略）

作者簡介：

朱婷婷，女，安徽合肥人，中國社會科學院大學政府管理學院博士研究生，研究方向為政府績效評估、數(shù)字政府。

贠杰，男，博士，河南三門峽人，中國社會科學院政治學所行政管理研究室主任，研究員，中國社會科學院大學政府管理學院教授，博士生導師，研究方向為行政管理與改革、政府績效評估、數(shù)字政府等。
基金項目：

中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“行政體制改革與地方政府績效評估研究”(項目號：2024ZZXB03)；中國社會科學院大學人文社科類重大項目培育專項“高質(zhì)量發(fā)展導向的地方政府綜合績效評估體系研究”（項目號：X20230301）；中國社會科學院學科建設‘登峰戰(zhàn)略’資助計劃項目“中外政治與國家治理”（項目號：DF2023YS37）。

文章來源：“刊載于《電子政務》2025年第2期”。