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原創(chuàng)：張小勁 陳波 中國社會治理研究會 2023-01-12 09:40 發(fā)表于北京
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I GB/T 7714
張小勁1, 陳波2. 以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”[J]. 社會政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”." 社會政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”. 社會政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應用政務熱線系統(tǒng)是政府數據治理的重要舉措，分析利用政務熱線數據是實現技術賦權與技術賦能的關鍵。本文在對政務熱線數據的概念、基本特征、屬性、功能進行界定基礎上，系統(tǒng)論述了數據治理促進政府治理的機制。本文認為，政務熱線數據由公眾主動參與生成，其既是政府“用數據進行治理”的新型數據資源，也是“對數據進行治理”的全新回應對象；政府將數字技術嵌入科層制推進治理結構再造與業(yè)務流程重塑，通過“以數感知”“依數治理”“循數決策”實現對民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵和公共資源的科學配置，從而實現政務熱線數據對政府科學治理的技術賦能；政府以政務熱線數據的回應率、解決率和滿意率為激勵指標，建立起“上級政府—基層政府—社會”的治理體系，將公眾訴求與評價嵌入治理全過程從而實現政務熱線數據對政府回應治理的技術賦權。
【關鍵詞】數據治理 政務熱線數據 技術賦能 技術賦權
從地方政府治理實踐來看，政務熱線已經深深地嵌入到政府活動之中，其既是政府服務框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關?，F今的政務熱線不再只是過去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長熱線”到“市民熱線”、從“政務熱線”到“便民政務熱線”的微妙變化，同時還以更多的數字化工具形式集成了大量的政府服務項目和咨政內容，例如網上政務大廳、一網通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時，政務熱線為政府決策提供了重要的數據支撐，無論是應急管理中心還是城市治理中心，無論是智慧城市、“城市大腦”還是“領導駕駛艙”，其中動態(tài)化、實時化展示的內容都與政務熱線電話數據的描述、刻畫以及分析緊密相關。
然而，政務熱線及其相關聯的數字政府建設也存在著若干問題：在政務熱線高歌猛進的建設、轉型與變革當中，其底層的配套基礎設施尚未及時完成；在大量展示點對點快速解決個體化民生難題成就的同時，政務熱線所積累積存的大量數據并沒有得到深入開發(fā)，致使相關數據的巨大價值并沒有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時，政務熱線及其相關的政府數字化轉型還存在著許多共性問題：一是唯技術主義，例如城市管理的數字化發(fā)展過于依靠傳感數據和遙感數據，而相對缺少或沒有融合“人感數據”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數據、靜態(tài)數據和專為展示而開發(fā)的數據，并非真實數據和實時數據，數字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會、會議和論壇提供了最前沿的理念、最先進的方法，卻往往導致信息和理念過載，實際應用乏力、可落地性不足。
現有關于政府數據治理的討論可以分為三類：其一，對政務熱線之于社會治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對政務熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現狀的評估（戴長征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對政務熱線引發(fā)的因果關系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務熱線系統(tǒng)及其數據奠定了一定的基礎，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機制需要關注，特別是在中國現代化轉型過程中的大城市場景中，對政務熱線數據如何能夠提升政府治理能力的因果機制進行詳盡探究，是一個需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學技術飛速發(fā)展的背景下，我們應該理性看待技術向社會賦權和向政府賦能的轉化過程，更加關注數據治理端的問題，特別是政務熱線數據本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務熱線作為治理工具之價值的基礎；同時，也要關注在新的治理形態(tài)之下出現的政務熱線數據所引發(fā)的連帶效應，利用政務熱線已經提供的數據做深入的挖掘和利用；此外，還需要關注基于政務熱線數據建立起的一整套數據治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會治理理念與方式的政務熱線系統(tǒng)充分落實于國家治理實踐中。
為此，本文結合前期對北京“12345”市民服務熱線后臺數據處理的研究工作，總體回顧政務熱線的發(fā)展歷程與功能演進，對政務熱線數據進行政治學意義上的概念界定，對其基本特征、性質與功能進行分析；在此基礎上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實踐，對基于政務熱線數據的政務熱線系統(tǒng)的建立、調試、運作進行剖析，從其對政府技術賦能和對社會技術賦權兩個維度來分析數據治理促進政府治理的機制。
在“數據治理”基礎上衍生出的“政府數據治理”概念需要適應于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對社會公共事務的治理。如果說政府治理的對象和內容包含著政府對于自身、市場及社會實施的公共管理活動（王浦劬，2014），那么政府數據治理“不僅是政府機構內部數據的治理，更是政府為履行社會公共事務治理職能，對自身、市場和社會中的數據資源和數據行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府數據治理包含雙重內涵：一是“用數據進行治理”，二是“對數據進行治理”。就“用數據進行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強調數據為治理構造了一個新的治理場域，推動治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動順應數據時代所呈現出的新特征和新趨勢去推動治理變革，即主動對數據資源進行開發(fā)和應用并以數據資源為基礎和依托來開展治理。就“對數據進行治理”而言，強調數據指標并非只是政府治理對象的表征描述，要看到其背后是來源于社會個體的真實需求，需要治理主體增強治理效能，積極回應隱藏在數據背后的個體訴求，并且對數據進行關聯性分析和主題性延展，增強政府“讀懂社會”以及回應社會的能力。
其次，作為回應對象，實現“對數據進行治理”。政務熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點，因此產生的相關數據是用戶生成的，是以真實訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門檻，其中警務熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對公眾緊急事項的專用范圍；網絡留言板對非網民群體設置了技術門檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門的訴求表達途徑，針對公眾基于日常生活的非緊急事項，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數據不同于基于特定主題進行的抽樣調查數據，克服了抽樣偏差問題，能夠反映真實的民眾訴求。
一是離散式和平行化的發(fā)展，表現為多條線路溝通、多個中心受理、處置單一事項。在此階段，可以將政務熱線理解為各層級、各部門在科層制常規(guī)化運作的基礎上增加了一條受理業(yè)務的途徑，其主要作用體現為政務熱線的單一工具價值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務熱線系統(tǒng)的構建與應用并未展開，基于數據共享的跨部門協(xié)作、賦權于社會從而形成協(xié)同治理等數字政府的潛在優(yōu)勢還只存在于指導性文件的設想之中。
二是集成式和總臺化的發(fā)展，表現為多條熱線溝通、一個總臺受理、處置多種事項，或者是一條熱線溝通、一個總臺受理、處置復合事項。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國家電子政務“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標志，隨著《促進大數據發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺，不少地方政府也加快研究制度設計，并陸續(xù)出臺相關文件，形成了頂層設計與地方探索兩相呼應的局面。各城市在辦事流程、考核標準、部門協(xié)同、服務效率等方面出臺了規(guī)范標準，涌現出浙江“數字化轉型”、廣東“數字政府改革”、上?！耙痪W通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時各城市開始建立政務熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個層級與部門的專線整合歸并到一個平臺和一個熱線，建立起一整套基于數據流與業(yè)務流的任務分配和考核評定機制。
三是融通式和平臺化的發(fā)展，表現為多種渠道溝通、一個平臺受理、處置綜合事項。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務熱線先行城市開始探索政務熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺化建設，一方面政務熱線數據流背后的部門協(xié)同效率得到進一步優(yōu)化，通過設立專門的數字政府管理部門，實現資源集中、人員集中、技術集中，形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務（黃璜，2020）；另一方面，以政務熱線為核心，手機端應用、微信小程序等多種數據端接入到政務熱線系統(tǒng)中，大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新技術也更廣泛地應用于數據的挖掘和決策輔助之中。數字政府的平臺化建設是從流程范式向數據范式的頂層設計轉變的內在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務建設固有問題的應對方案。
在政務熱線的發(fā)展歷程中，供給側的三重驅動發(fā)揮了關鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點調整，即服務型政府理念的提出和近年來“放管服”改革的啟動，政府的工作重點從審查審批向主動提供政府服務的轉移（黃璜，2020）；其次，通信技術的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動電話的迅速普及和互聯網用戶的劇增，使得撥打政務熱線電話極其簡捷方便；最后，服務樣式的變遷，主要是提供政務熱線服務的外包服務公司以更加專業(yè)化的方式介入服務流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務熱線服務。
首先，以熱線為基干的擴展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務熱線開發(fā)了“多入口”，如政務APP的相關投訴入口、互聯網論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復合渠道的訴求，包括來信來訪信息、短信信息、110電話轉發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉的訴求信息。
其次，以熱線為基準的標準化操作。例如，許多城市的政務熱線已經開始提供更多類型的政務服務，除訴求表達和投訴舉報以外還包括了公眾政務備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時期或極端情境下的心理安撫和干預工作；更重要的是，政務熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標準化操作，將會為“人機交流”準備必要的知識基礎、實操經驗和標準程序，從而在更大范圍內改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數據分析。政務熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎性數據分析要比其他分析更加聚焦和精準，因而以熱線為基線，融入更多的其他數據源的數據，會使政務熱線數據分析的決策輔助功能有進一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問題相對容易解決，或者是已經有成功的典型可供學習效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實；但“總參謀”的問題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關注和研究。
本文認為，通過政務熱線數據對民眾訴求的感知體現出“點—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問題點位過渡到線性關聯感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過這樣的發(fā)展能夠對特定行政區(qū)劃內的民生難題不僅有點狀的個體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
首先，治理問題的層級分化與聚焦。依據政府治理理論和政府回應性理論，可以將政府治理的特點和屬性做出層級性的區(qū)分，即國家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務熱線數據的感知屬性和分析側重，既有共通的感知呈現和分析結果，又有相異的感知聚焦和分析重點，其最基本的特征是向下穿透兩級。具體來說，對于省級政府而言，政務熱線數據分析需要穿透下屬地級市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問題；市級政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團組和組塊的問題，例如北京市的300多個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據政務熱線數據中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標識；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問題發(fā)生的點位。
其次，治理問題的部門歸責與協(xié)同。政務熱線數據不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問題，這就要求政府建立起能夠快速回應訴求的治理機制。但科層制的諸種內在限度使得科層治理機制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導致反應遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過勇、賀海峰，2021）。而政務熱線數據的引入，有利于政府從兩個維度克服科層治理機制的弊端：其一，在政務熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項項任務單被按照屬地和職能雙重標準精準分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個清晰的權責鏈條；其二，在不改變既有權力結構的基礎上，賦予屬地部門“事項召集權”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設計有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復雜事項超出作為“塊塊”的屬地部門的職權范圍，需要“條條”職能部門配合的情況。
最后，治理數據的體制嵌入與驅動。政務熱線數據嵌入科層體制的切入點在于其提供了具有民生導向的政績考核指標。一方面，黨的十八大以來，國家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務熱線數據中的民生導向指標在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務熱線數據能夠進行集中于特定時間段的投訴問題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門排行。政務熱線數據的處理結果和評估結果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門排列，其具有可測量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構成了當前地方政府行動的制度約束和動力來源。
首先，完善治理結構，形成“上級政府—基層政府—社會”的治理體系。不同于其他政府回應公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務熱線的政府回應體現出四項獨特且重要的特征，包括即時性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術，更引發(fā)了治理結構的調整，形成了“上級政府—基層政府—社會”的三元互動。其中，上級政府扮演管理者的角色，設定政務熱線的響應率、解決率和滿意率為激勵機制；公眾作為信息供給者、服務消費者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級政府監(jiān)督的條件下對民眾訴求進行回應。這種治理結構的調整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設置的權利，通過技術與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權力理性的國家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對政務熱線數據的分析發(fā)現，真正依靠政務熱線以及其所提供的基本公共服務的主要是低收入群體，在這個意義上來講，政務熱線無疑具有普惠性質。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評價嵌入治理全過程。我國的行政體制優(yōu)勢在于能夠將體現國家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現政府官員個人意志的微觀策略相結合，既能夠對干部行為構成制度約束，也能夠對其施加足夠的制度激勵。這種體制的結構性特征體現為橫向的政治晉升錦標賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結合，而壓力型體制能夠實現指標治理有效性的關鍵在于經濟發(fā)展的國家意志轉化為可測量、可比較的考核指標，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動性（周黎安，2018）。進入新時代，國家戰(zhàn)略更加突出民生導向，這也就意味著國家意志轉化為政府官員個人意志的連接指標也要相應變化，但社會治理的衡量難度遠大于經濟發(fā)展，設置怎樣的指標來實現有效的激勵和有效的治理是關鍵。北京市的“12345”政務服務便民熱線從兩個方面有效回應了這個難題：一是“12345”直接來源于民眾的日常生活場景，直接回應民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績效指標的“響應率”“解決率”“滿意率”，將復雜的、難以量化的社會治理績效全面呈現出來。
基于政務熱線數據的“響應率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計結果，未來的政務熱線系統(tǒng)還有更進一步的改革空間。“響應率”“解決率”“滿意率”三項基本描述性指標分別指向基本指標、客觀評價指標和主觀評價指標，其中，響應率已經構成了政府日常運轉的常規(guī)工作，解決率體現了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現了當地民眾對治理績效的主觀評價。將這三項指標結合進行分析則又會帶來更深入的理解與認知。例如，結合投訴率與滿意率進行分析（如圖3所示），可以對治理成效進行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點、難點、堵點和拐點，并可以進一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過對政務熱線數據的比對分析，可以發(fā)現哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉，還有哪些難題仍然沒有得到解決。
結合解決率和滿意率進行分析，能夠找到客觀治理績效與主觀治理評價之間的差異。根據相關數據顯示，2018年北京市“12345”數據反映出滿意率高于解決率，也就是說存在超過10%的訴求事項并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評價。這類訴求事項多是公共基礎設施、交通規(guī)劃等需要多部門協(xié)作并進行長時間的政策實踐的事項，這顯然超出了政務熱線考核對于響應時限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項依然能夠獲得群眾的滿意評價，說明群眾的滿意評價依據是多樣的，如對其進行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應公眾訴求的過程中不僅要秉持著問題導向，也須關注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉化型滿意”和“個體認知轉化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會和諧程度、化解社會矛盾的關鍵。一方面，對于接受派單的基層政府來說，一些訴求因為超出了其權限、落實周期較長等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過對政務熱線數據分析發(fā)現，訴求人可以從“訴求目標”與“訴求動因”兩個維度將其分為“公益熱心型”“暫時觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對不同的訴求人類型使用不同的回應策略，通過加強政策宣傳、制度釋疑、情感疏導、價值引導等方式促使訴求人轉變觀念和認知，同時在回應的過程中加強用語的規(guī)范性、表達的親和性。
最后，突破被動回應，預判治理與主動施策兼顧。從治理過程來看，政務熱線系統(tǒng)的運作是政府對民眾訴求的被動回應，而政務數據的積累給政府進行“未訴先辦”的主動施策與預判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來看，主要有兩種主要形式：一是政府針對民眾密集反映的問題，以問題為導向進行重點觀察、摸排，從而找出問題產生的根本原因，尋求對問題的徹底解決，減少因同一問題造成的重復投訴；二是增強風險意識，延伸政府治理觸角，對可能存在的問題隱患進行排查，及時進行防范和化解。實踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動性，形成了一系列正式與非正式的行動策略，例如依據政務數據分析得出的重點問題，安排社區(qū)協(xié)管員重點巡邏排查；依據政務數據分析得出的問題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關職能部門提前防范；建立起滲透性和延展性更強的“樓門長—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動框架，實現社區(qū)內部居民訴求解決小循環(huán)。
無論從國家戰(zhàn)略設定還是理論研究的預期走向來看，持續(xù)深化數據要素在治理中的關鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個方面的政策建議：首先，深入挖掘數據價值，持續(xù)釋放數據原力。政府數據治理不僅關注政府自身數據，更加關注與治理過程相關的數據；不僅關注政府數據的管理效率，還要關注政府數據的治理效益（黃璜，2018）；不僅關注如何對數據進行治理，還要關注如何用數據進行治理。這就要求政府在挖掘數據價值方面做好三項工作：其一，加強數據生產與管理，既要對政府掌握的社會和公共服務數據進行管理和分析，還要重視政府與市場、社會互動而產生的大量民情民意數據；其二，細化數據生產和分析環(huán)節(jié)，對政府治理過程和環(huán)節(jié)進行分解，確保全過程、全領域和全要素的數據生產和管理；其三，促進政務熱線數據與其他治理要素的聯動性，將其與人口、經濟、土地、環(huán)境等多領域、多類型、多來源的數據結合起來分析，提升政府數據分析能力與水平，持續(xù)釋放數據原力。
其次，堅持創(chuàng)新數據治理，精細調試治理制度。在政務熱線數據驅動政府數據治理的現代化進程中，既需要研究政務熱線數據本身的數據特性，又需要研究數據適用于政府治理的制度性調整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務熱線數據的價值，不斷縮小技術與治理之間的鴻溝，實現政府治理轉型與提升。從政治學理論來說，這實際上是以數據治理推進政府治理。政務熱線數據的應用有助于突破過去的部門壁壘、信息孤島和數據煙囪，避免層級報告的偏差、實地考察的高成本。然而要真正實現精細化的治理、科學化的治理，還需要根據政務熱線數據特性與功能做出針對性的制度調試。一方面，進一步設置精細化的政務熱線指標體系，避免“一刀切”的指標考核制度，消除制度激勵超越基層政府承載限度現象，讓政務熱線指標背后的民眾訴求與評價成為政府體制持續(xù)運轉的首要動力；另一方面，貫徹落實全過程人民民主，以政務熱線系統(tǒng)的良性運轉豐富全過程人民民主內涵，優(yōu)化政務熱線系統(tǒng)業(yè)務流程，增加民眾參與社會治理的機會，提升基層社會動員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務消費者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問題解決者，以提升社會參與活力和行動力。
最后，乘勢打造數字政府，不斷提升治理水平。政務熱線數據驅動的技術賦權與技術賦能是政府治理由電子政務階段轉型為數字政府階段的重要標志，以文件數據化、辦公電子化、服務便利化為特征的電子政務具有典型的技術化特征，而以數據系統(tǒng)化、決策科學化、施策精準化為特征的數字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術綜合作用的結果。在打造數字政府的過程中，需要政府轉型為國家治理的協(xié)調者，引領構建政府—市場—社會多元治理格局，在解決政府內部數據整合問題之后，加強政府與市場、社會之間的數據共享。在此基礎上，進一步提升基于數據的治理效能，實現以數感知社會，特別是提升國家應對和處理社會危機和自然災害等突發(fā)事件的反應速度和應對效率；實現依數治理，充分發(fā)揮數據連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進數據和業(yè)務、線上與線下的融合協(xié)同；實現循數決策，根據真實的數據和科學的分析來配置資源，改善政府提供公共服務的水平、質量與效益，加強對政府施政決策的評估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學政治學系教授、博士生導師；陳波：北京外國語大學國際關系學院政治學系講師、碩士生導師。
?基金項目：北京市社科基金青年項目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項目編號：19ZGC012）；國家社會科學基金社科學術社團主題學術活動資助項目“智慧社區(qū)建設與社區(qū)服務智慧化研究”（項目編號：21STA043）。
來源： 中國社會治理研究會微信公眾號
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I GB/T 7714
張小勁1, 陳波2. 以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”[J]. 社會政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
張小勁1, 陳波2. "以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”." 社會政策研究 3(2022):47-60.
I APA
張小勁1, & 陳波2. (2022). 以數據治理促進政府治理：政務熱線數據驅動的“技術賦能”與“技術賦權”. 社會政策研究(3), 47-60.
【摘 要】應用政務熱線系統(tǒng)是政府數據治理的重要舉措，分析利用政務熱線數據是實現技術賦權與技術賦能的關鍵。本文在對政務熱線數據的概念、基本特征、屬性、功能進行界定基礎上，系統(tǒng)論述了數據治理促進政府治理的機制。本文認為，政務熱線數據由公眾主動參與生成，其既是政府“用數據進行治理”的新型數據資源，也是“對數據進行治理”的全新回應對象；政府將數字技術嵌入科層制推進治理結構再造與業(yè)務流程重塑，通過“以數感知”“依數治理”“循數決策”實現對民眾訴求的敏銳把握、科層體制的有效激勵和公共資源的科學配置，從而實現政務熱線數據對政府科學治理的技術賦能；政府以政務熱線數據的回應率、解決率和滿意率為激勵指標，建立起“上級政府—基層政府—社會”的治理體系，將公眾訴求與評價嵌入治理全過程從而實現政務熱線數據對政府回應治理的技術賦權。
【關鍵詞】數據治理 政務熱線數據 技術賦能 技術賦權
一、問題的提出
數據被認為是這個時代的核心資源，圍繞數據和信息而展開的公共政策實踐已經成為當今政府治理的重要內容（黃璜，2018）。政府在數據治理方面存在巨大潛力，其不僅擁有海量政務數據，且這些數據來源廣泛、類型多樣，與社會的生產生活息息相關（鄭躍平等，2020）。其中，政務熱線數據是代表政府數據治理新趨勢并引發(fā)社會治理新形態(tài)的關鍵數據類型，政府通過將數字技術嵌入科層制推進治理結構再造和業(yè)務流程重塑（江文路、張小勁，2021），社會借此擁有了更為便捷高效地表達偏好和獲得回應的途徑（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。換言之，政務熱線數據不僅是政府進行“指向數據治理”的新資源，也是進行“依據數據治理”的新手段，深入分析和挖掘政務熱線數據是彌合技術與治理鴻溝的重要途徑。從地方政府治理實踐來看，政務熱線已經深深地嵌入到政府活動之中，其既是政府服務框架的必要組成部分，也與政府決策密切相關?，F今的政務熱線不再只是過去“遇事求解、有難求助”的溝通渠道，名稱上發(fā)生了從“市長熱線”到“市民熱線”、從“政務熱線”到“便民政務熱線”的微妙變化，同時還以更多的數字化工具形式集成了大量的政府服務項目和咨政內容，例如網上政務大廳、一網通辦、智慧終端、指尖政府、專用型APP、嵌入式APP、地方性公眾問政論壇等等（孟天廣、鄭思堯，2017）。同時，政務熱線為政府決策提供了重要的數據支撐，無論是應急管理中心還是城市治理中心，無論是智慧城市、“城市大腦”還是“領導駕駛艙”，其中動態(tài)化、實時化展示的內容都與政務熱線電話數據的描述、刻畫以及分析緊密相關。
然而，政務熱線及其相關聯的數字政府建設也存在著若干問題：在政務熱線高歌猛進的建設、轉型與變革當中，其底層的配套基礎設施尚未及時完成；在大量展示點對點快速解決個體化民生難題成就的同時，政務熱線所積累積存的大量數據并沒有得到深入開發(fā)，致使相關數據的巨大價值并沒有得到充分利用（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）。與此同時，政務熱線及其相關的政府數字化轉型還存在著許多共性問題：一是唯技術主義，例如城市管理的數字化發(fā)展過于依靠傳感數據和遙感數據，而相對缺少或沒有融合“人感數據”，使得城市管理變得缺少“溫度”和“溫情”以及對民生訴求的感知；二是形式主義，很多城市管理的數字化展示中心，大屏展示的大多是模擬數據、靜態(tài)數據和專為展示而開發(fā)的數據，并非真實數據和實時數據，數字化的城市管理往往處在“能看不能用”的境地；三是儀式主義，大量的博覽會、會議和論壇提供了最前沿的理念、最先進的方法，卻往往導致信息和理念過載，實際應用乏力、可落地性不足。
現有關于政府數據治理的討論可以分為三類：其一，對政務熱線之于社會治理與城市治理宏觀作用的理論分析（鮑靜、張勇進，2017；黃璜，2018；夏義堃，2020；江文路、張小勁，2021；孟天廣，2021；孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）；其二，對政務熱線發(fā)展歷程的介紹與發(fā)展現狀的評估（戴長征、鮑靜，2017；陳志成、王銳，2017；鄭躍平等，2020）；其三，對政務熱線引發(fā)的因果關系的行為主義研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。上述研究為研究政務熱線系統(tǒng)及其數據奠定了一定的基礎，然而在宏觀作用的理論分析和微觀作用的行為分析之間，還存在著大量的“中程”機制需要關注，特別是在中國現代化轉型過程中的大城市場景中，對政務熱線數據如何能夠提升政府治理能力的因果機制進行詳盡探究，是一個需要傾注更多精力的研究課題。易言之，在信息科學技術飛速發(fā)展的背景下，我們應該理性看待技術向社會賦權和向政府賦能的轉化過程，更加關注數據治理端的問題，特別是政務熱線數據本身的特征、屬性與功能，這是充分發(fā)揮政務熱線作為治理工具之價值的基礎；同時，也要關注在新的治理形態(tài)之下出現的政務熱線數據所引發(fā)的連帶效應，利用政務熱線已經提供的數據做深入的挖掘和利用；此外，還需要關注基于政務熱線數據建立起的一整套數據治理系統(tǒng)，并將這一整套融合社會治理理念與方式的政務熱線系統(tǒng)充分落實于國家治理實踐中。
為此，本文結合前期對北京“12345”市民服務熱線后臺數據處理的研究工作，總體回顧政務熱線的發(fā)展歷程與功能演進，對政務熱線數據進行政治學意義上的概念界定，對其基本特征、性質與功能進行分析；在此基礎上，本文將立足于以北京為代表的超大型城市的治理實踐，對基于政務熱線數據的政務熱線系統(tǒng)的建立、調試、運作進行剖析，從其對政府技術賦能和對社會技術賦權兩個維度來分析數據治理促進政府治理的機制。
二、政府數據治理與政務熱線數據
（一）政府數據治理的雙重內涵：用數據進行治理與對數據進行治理
數據治理并非單純的技術概念，更是管理概念，其源于公司治理下企業(yè)對數據資產的治理，隨著企業(yè)數據與日俱增，如何使之成為有價值的資產是當今企業(yè)治理的關鍵問題（黃璜，2018）。與之相關的問題包括數據的治理決策權、責任框架、質量把控、標準制定、安全保障等（夏義堃，2020），因此，有學者將數據治理界定為“為有效使用機構的結構化或非結構化信息資產而組織和實施的政策、流程和標準的實踐”（Phanse, K., 2008）。在“數據治理”基礎上衍生出的“政府數據治理”概念需要適應于政府治理的理論框架（顏佳華、王張華，2019）。政府治理是指政府作為治理主體，對社會公共事務的治理。如果說政府治理的對象和內容包含著政府對于自身、市場及社會實施的公共管理活動（王浦劬，2014），那么政府數據治理“不僅是政府機構內部數據的治理，更是政府為履行社會公共事務治理職能，對自身、市場和社會中的數據資源和數據行為的治理”（黃璜，2018）。
就此而論，政府數據治理包含雙重內涵：一是“用數據進行治理”，二是“對數據進行治理”。就“用數據進行治理”而言，其從屬于治理理念層面，強調數據為治理構造了一個新的治理場域，推動治理主體以一種新的觀念和視角去重新審視治理，要求治理主體主動順應數據時代所呈現出的新特征和新趨勢去推動治理變革，即主動對數據資源進行開發(fā)和應用并以數據資源為基礎和依托來開展治理。就“對數據進行治理”而言，強調數據指標并非只是政府治理對象的表征描述，要看到其背后是來源于社會個體的真實需求，需要治理主體增強治理效能，積極回應隱藏在數據背后的個體訴求，并且對數據進行關聯性分析和主題性延展，增強政府“讀懂社會”以及回應社會的能力。
（二）政務熱線數據的雙重作用：提供治理資源與作為回應對象
政府治理數據來源是多樣的，可以從生成基源和生成方式兩個維度將其劃分為四種類型（如圖1所示），政務熱線數據是一種由市民主動生成的特殊數據類型。從生成基源的角度來看，政務熱線數據是典型的用戶生成數據，相對于由行政采集、經過多次數據轉換、有人為干擾風險的數據，用戶生成數據的可靠程度和分析價值更加值得重視。而在用戶生成數據中，政務熱線數據還可以同被動生成的其他數據（通訊數據、電力數據等）相融合，這不僅可以使政府對市民的收入狀況、居住狀況、交通狀況等生活條件有更加全面的了解，更可以對民生問題及其發(fā)生的點位狀況、聚散狀況、變動狀況有更精準的把握?；谄涮赜械臄祿卣?，政務熱線數據在政府數據治理中扮演著不可取代的角色，具體來說主要體現在其具有為政府提供治理資源和作為回應對象的雙重作用。圖1 政府治理數據類型劃分
首先，提供治理資源，實現“用數據進行治理”。通過政務熱線反映的訴求具有主題性和指向性，大多集中于百姓的日常生活和公共服務領域。而且這種民生訴求還體現出一定的及身距離規(guī)律，即在空間序列上往往呈現出家居、樓宇、小區(qū)、社區(qū)、街道和跨街道的逐層擴散特征；在主題序列上通常體現為基礎民生問題（供水、供電、供氣、供暖和垃圾處理等）、基本民生問題（食品、治安、小區(qū)物業(yè)管理和交通等）、發(fā)展民生問題（教育、就業(yè)、環(huán)保、購物等）以及優(yōu)質民生問題（環(huán)境、文化、休閑、健身、外出旅行等）的連續(xù)擴展（趙金旭、王寧、孟天廣，2021）。居民撥打政務熱線電話投訴僅僅是一整個政策循環(huán)的開端，民眾訴求在這個循環(huán)當中的每個環(huán)節(jié)都會留下其處理記錄，一方面，通過政務熱線反映的訴求本身所具有的社會屬性，包括投訴發(fā)生的時間和空間、投訴問題的具體指向及其類型、投訴者的情感表達和情緒取向等；另一方面，政務熱線服務要求保存其屬地記錄及其后續(xù)派單處理記錄。因此，政務熱線數據不僅能夠反映出真實的社會問題發(fā)生的區(qū)域、人群、時間分布，還能夠建立起真實有效的責任鏈條，建構出“訴求輸入—政策轉化—政策輸出—政策評價”的政策循環(huán)體系。其次，作為回應對象，實現“對數據進行治理”。政務熱線屬于百姓日常生活中的非緊急求助途徑，“遇難求助、有事即撥”是其基本特點，因此產生的相關數據是用戶生成的，是以真實訴求為指向的（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。已有的表達訴求途徑均有其專業(yè)職能與使用門檻，其中警務熱線、醫(yī)療救助熱線、消防熱線具有針對公眾緊急事項的專用范圍；網絡留言板對非網民群體設置了技術門檻；信訪信箱等途徑則具有較高的使用成本。綜合來看，“12345”熱線電話整合了政府職能部門的訴求表達途徑，針對公眾基于日常生活的非緊急事項，電話的廣泛普及也最大限度地降低了其使用門檻。上述因素造就了其低成本、廣覆蓋、高包容的基本特性，這也使得熱線電話數據不同于基于特定主題進行的抽樣調查數據，克服了抽樣偏差問題，能夠反映真實的民眾訴求。
三、政府數據治理變遷：政務熱線的發(fā)展歷程與功能演進
（一）發(fā)展邏輯與歷程
從1983年沈陽開通第一條市長熱線之后，中國各主要城市相繼開通政務熱線，北京、上海、濟南等城市將各類特色服務熱線進行統(tǒng)一整合，打造出具有廣覆蓋、低門檻、全開放特征的“12345”政務熱線系統(tǒng)，目前推廣范圍已超過300個城市。從內在發(fā)展邏輯出發(fā)，可將政務熱線系統(tǒng)發(fā)展歷程劃分為三個階段。一是離散式和平行化的發(fā)展，表現為多條線路溝通、多個中心受理、處置單一事項。在此階段，可以將政務熱線理解為各層級、各部門在科層制常規(guī)化運作的基礎上增加了一條受理業(yè)務的途徑，其主要作用體現為政務熱線的單一工具價值，在一定程度上優(yōu)化了辦事流程、提升了服務效率（鄭躍平、梁春鼎、黃思穎，2018）；但政務熱線系統(tǒng)的構建與應用并未展開，基于數據共享的跨部門協(xié)作、賦權于社會從而形成協(xié)同治理等數字政府的潛在優(yōu)勢還只存在于指導性文件的設想之中。
二是集成式和總臺化的發(fā)展，表現為多條熱線溝通、一個總臺受理、處置多種事項，或者是一條熱線溝通、一個總臺受理、處置復合事項。以2011年工業(yè)和信息化部印發(fā)的《國家電子政務“十二五”發(fā)展規(guī)劃》為標志，隨著《促進大數據發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等重要文件相繼出臺，不少地方政府也加快研究制度設計，并陸續(xù)出臺相關文件，形成了頂層設計與地方探索兩相呼應的局面。各城市在辦事流程、考核標準、部門協(xié)同、服務效率等方面出臺了規(guī)范標準，涌現出浙江“數字化轉型”、廣東“數字政府改革”、上?！耙痪W通辦”、北京“12345”熱線等地方改革案例。同時各城市開始建立政務熱線系統(tǒng)，嘗試將以往分布于多個層級與部門的專線整合歸并到一個平臺和一個熱線，建立起一整套基于數據流與業(yè)務流的任務分配和考核評定機制。
三是融通式和平臺化的發(fā)展，表現為多種渠道溝通、一個平臺受理、處置綜合事項。在2018年之后，北京、上海、廣州等政務熱線先行城市開始探索政務熱線系統(tǒng)的融通式發(fā)展和平臺化建設，一方面政務熱線數據流背后的部門協(xié)同效率得到進一步優(yōu)化，通過設立專門的數字政府管理部門，實現資源集中、人員集中、技術集中，形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務（黃璜，2020）；另一方面，以政務熱線為核心，手機端應用、微信小程序等多種數據端接入到政務熱線系統(tǒng)中，大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新技術也更廣泛地應用于數據的挖掘和決策輔助之中。數字政府的平臺化建設是從流程范式向數據范式的頂層設計轉變的內在要求，也是解決傳統(tǒng)電子政務建設固有問題的應對方案。
在政務熱線的發(fā)展歷程中，供給側的三重驅動發(fā)揮了關鍵作用：首先，政府理念變化和工作重點調整，即服務型政府理念的提出和近年來“放管服”改革的啟動，政府的工作重點從審查審批向主動提供政府服務的轉移（黃璜，2020）；其次，通信技術的發(fā)展，包括私人電話、公用電話以及移動電話的迅速普及和互聯網用戶的劇增，使得撥打政務熱線電話極其簡捷方便；最后，服務樣式的變遷，主要是提供政務熱線服務的外包服務公司以更加專業(yè)化的方式介入服務流程，不再是由政府編制人員或臨聘人員所提供的小規(guī)模的政務熱線服務。
（二）功能演進與趨勢
在政府治理中，政務熱線系統(tǒng)實際上承擔了三重功能角色：首先是“總樞紐”，政務熱線承擔著“上掛下聯”的職責，既要接收市民個體化的訴求信息，又要向基層政府機構或行業(yè)部門派出工單，還要進行回訪監(jiān)督和績效考核；其次是“總客服”，這包括制訂和使用接聽電話訴求的規(guī)范話術、處置訴求的標準流程、訴求分類的標準體系以及歷史存留等；最后是“總參謀”，即通過自己的報告體系和受命執(zhí)行的方式向黨政領導機關提供熱線訴求所呈現的風險指向或治理難點，向上級政府提供必要的決策輔助。未來，政務熱線的三大基本功能還會有更多乃至更快的迭代發(fā)展。首先，以熱線為基干的擴展型發(fā)展。例如，許多城市依托政務熱線開發(fā)了“多入口”，如政務APP的相關投訴入口、互聯網論壇、融媒體留言板等等，統(tǒng)一接收和處理“多渠道”或復合渠道的訴求，包括來信來訪信息、短信信息、110電話轉發(fā)的非緊急求助信息以及基層人大、政協(xié)等交轉的訴求信息。
其次，以熱線為基準的標準化操作。例如，許多城市的政務熱線已經開始提供更多類型的政務服務，除訴求表達和投訴舉報以外還包括了公眾政務備詢、政策備詢和法規(guī)備詢等，甚至包括特殊時期或極端情境下的心理安撫和干預工作；更重要的是，政務熱線以“人際交流”為主的交流方式及其標準化操作，將會為“人機交流”準備必要的知識基礎、實操經驗和標準程序，從而在更大范圍內改善市民與政府之間的溝通狀況。
最后，以熱線為基線的數據分析。政務熱線的核心要旨是傾向民生和貼近民眾，其所提供的基礎性數據分析要比其他分析更加聚焦和精準，因而以熱線為基線，融入更多的其他數據源的數據，會使政務熱線數據分析的決策輔助功能有進一步的提升和發(fā)展。
總體而言，總客服和總樞紐的問題相對容易解決，或者是已經有成功的典型可供學習效仿，或者是有系統(tǒng)的解決方案可供貫徹落實；但“總參謀”的問題還存在著較多的困難和障礙，因此更值得關注和研究。
四、政務熱線數據的技術賦能：用數據進行科學治理
政務熱線數據增進政府治理效能的機制主要體現為以數感知、依數治理和循數決策。具體而言，其數據基本功能在于對社會訴求的整體刻畫和深度把握，在此基礎上既可以將政府回應訴求全過程產生的治理數據作為政府內部治理的指標，也可以通過關聯分析和政策分析，就特定治理議題向政府提供政策評估參照和決策輔助信息。（一）以數感知：真實呈現民眾訴求
政務熱線數據是直接來源于民眾日常生活的訴求數據，與結構化的信息不同，其是一種未經過加工的原始資源，往往處于孤立和分散的狀態(tài)，具有半結構化和非結構化的特征，基于此的數據治理則更為微觀和細化，這就首先體現為其“以數感知”的功能?；跓峋€電話數據處理所體現的數據治理呈現出“數據穿透”“時空穿梭”“顆?？s放”的并行特征（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021）。其中，數據穿透是指經由熱線電話數據可以實現從城市總體層面直達基層的民情理解和把握以及相應的基層政府工作績效考察；時空穿越是指熱線電話數據可以用來進行縱向時間節(jié)點的比較和橫向空間地域的比較，從而發(fā)現社會治理問題的發(fā)生、發(fā)展和變化的基本規(guī)律，并進行民情預測；顆粒縮放是指基于熱線電話數據可以通過對特定區(qū)域單元進行拉伸“放大”以及超越區(qū)域單元進行概略“縮微”的方式，更加精細和精準地研究社會治理問題的集聚和分散狀態(tài)。
圖2 政務熱線數據的治理功能
基于政務熱線數據的民眾訴求感知包括四大類型：一是“動態(tài)度感知”，指通過政務熱線數據可以了解特定行政轄區(qū)內當日、當周、當月和當季的市民訴求變化和特定時段內的動態(tài)變化以及典型案例或極端案例；二是“深入度感知”，指通過政務熱線數據還可以針對特定民生問題了解其更加精細化、類型化的變動趨勢；三是“大尺度感知”，指政務熱線數據還可以完成更大范圍內的歷史數據的比較和分析，通過環(huán)比、同比數據分析了解其更多的發(fā)展趨勢和變動情形；四是“關聯度感知”，指將政務熱線數據與其他多源異構數據進行比對，這些多源異構數據可能與自然災害、人為失誤、應急管理規(guī)律乃至政策疊加效應等相聯結，通過數據分析對比，可以提煉和概括出某些規(guī)律性傾向或預警信息。本文認為，通過政務熱線數據對民眾訴求的感知體現出“點—線—面—體”的系統(tǒng)性，即可以從問題點位過渡到線性關聯感知，再發(fā)展到面板規(guī)模的感知和整體感知的分析，通過這樣的發(fā)展能夠對特定行政區(qū)劃內的民生難題不僅有點狀的個體感知，而且有更全面、更系統(tǒng)的理解。
（二）依數治理：精準實施治理政策
數據驅動治理的關鍵在于數據流與業(yè)務流相融合，即數據的產生與積累能夠嵌入既有的組織結構之中，這就需要從數據管理和組織變革兩方面進行適配性改革。所謂的“依數治理”是從數據與組織適配性調試的角度來說，即政務數據的分析與應用適應于當前行政體制的基本特征，數據分析結果構成驅動政府治理的動力來源，通過數據治理突破科層制度的內在局限，從而實現政府治理水平的提升。首先，治理問題的層級分化與聚焦。依據政府治理理論和政府回應性理論，可以將政府治理的特點和屬性做出層級性的區(qū)分，即國家治理、省域治理、市域治理、區(qū)縣治理以及基層治理，其屬性特征大體可以分為戰(zhàn)略型、樞紐型、回應型和處置型，不同的治理類型所使用的治理工具、功能和資源也有所不同。這種不同層級的政府治理及其屬性特征同樣制約和規(guī)范著政務熱線數據的感知屬性和分析側重，既有共通的感知呈現和分析結果，又有相異的感知聚焦和分析重點，其最基本的特征是向下穿透兩級。具體來說，對于省級政府而言，政務熱線數據分析需要穿透下屬地級市和縣（區(qū)），突顯區(qū)塊和板塊的問題；市級政府層面，則要穿透縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），突顯團組和組塊的問題，例如北京市的300多個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），可以根據政務熱線數據中投訴率、解決率和滿意率等情況而做出標識；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，則要穿透小區(qū)和樓宇，突顯問題發(fā)生的點位。
其次，治理問題的部門歸責與協(xié)同。政務熱線數據不僅僅是民眾的訴求，也是政府需要解決的問題，這就要求政府建立起能夠快速回應訴求的治理機制。但科層制的諸種內在限度使得科層治理機制存在治理短板，制度慣性和制度剛性可能導致反應遲鈍和治理失靈（王浦劬、湯彬，2019；過勇、賀海峰，2021）。而政務熱線數據的引入，有利于政府從兩個維度克服科層治理機制的弊端：其一，在政務熱線系統(tǒng)中，民眾訴求作為一項項任務單被按照屬地和職能雙重標準精準分配到具體的執(zhí)行人，建立起一個清晰的權責鏈條；其二，在不改變既有權力結構的基礎上，賦予屬地部門“事項召集權”（孫柏瑛、張繼穎，2019），提升行政效率。該制度設計有利于克服既有的“條塊”矛盾，特別是一些復雜事項超出作為“塊塊”的屬地部門的職權范圍，需要“條條”職能部門配合的情況。
最后，治理數據的體制嵌入與驅動。政務熱線數據嵌入科層體制的切入點在于其提供了具有民生導向的政績考核指標。一方面，黨的十八大以來，國家高度重視民生保障工作，保障和改善民生被擺在更加突出的位置，政務熱線數據中的民生導向指標在一定程度上形塑了地方政府的行為偏好；另一方面，政務熱線數據能夠進行集中于特定時間段的投訴問題排序，投訴發(fā)生屬地排名和投訴指向部門排行。政務熱線數據的處理結果和評估結果還涉及了解決率和滿意率的屬地和部門排列，其具有可測量、可觀察、可比較的特征（周黎安，2007），并能與壓力型體制特征相匹配，因此其構成了當前地方政府行動的制度約束和動力來源。
（三） 循數決策：科學配置治理資源
基于真實的民生數據，政府進行科學化決策體現為三個方向：一是問題導向的數據挖掘，指依據民眾通過政務熱線反映的問題對數據展開深度解讀，強調依據民眾的問題邏輯進行新的歸類處理，并在歸類處理的基礎上提出跨屬地和跨部門的綜合治理方向。這既包括涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的地域組合型綜合治理，也包括涉及多部門協(xié)同工作的問題領域如民生問題、物業(yè)問題等。二是多維判斷的主題深化，指根據政務熱線所提示的線索展開進一步的數據分析工作，并試圖從中得到重要的治理提示和政策啟發(fā)。比如，對投訴者數據的深入發(fā)掘，可以得到投訴者的特征素描，包括私利敏感者、公益熱心人、情緒發(fā)泄者，也可考慮到沉默觀望者的存在并嘗試從其他信息源解讀其需求；還有，對投訴問題的深入分析，可以發(fā)現更精準的難點堵點所在。例如，北京市生態(tài)環(huán)境部門根據街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）空氣質量排名情況，有意選取排名靠后的 10 個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進行“點穴式”專項檢查行動，發(fā)現了疑難問題的“點位”所在。三是邏輯延伸的決策關聯，指在數據分析中引入政治學、行政學和公共管理學的理論知識和最新發(fā)現，結合政務熱線數據進行分析和判斷，從而對時間序列的治理問題可以進行預測研判，對危機問題進行預警監(jiān)測，對問題序列的深層涵義可以進行探討研究。五、政務熱線數據的技術賦權：對數據進行回應治理
政務熱線數據是政府治理的數據資源，更是政府需要及時有效回應的民眾訴求。隨著一系列回應制度的建立和實施，如網絡問政平臺、市民熱線等渠道的形成，政府對公眾需求的精準定位、及時應對，以及基于社會數據進行決策輔助成為大勢所趨（孟天廣，2021）。例如，北京市12345政務服務便民熱線配合以“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的基層治理機制調整，以數據流打通體制內外、層級之間、條塊之間的信息壁壘，實現信息采集、匯集和通達的高效性，克服科層制信息不暢。同時，通過適度調整街道辦事處的治理權限與考核機制，提升響應速度和辦事效率；通過對“吹哨者”“吹哨內容”和“聽哨者”三個端點的擴容與賦權，實現需求—解決—反饋治理循環(huán)中的有效社會動員和體制激勵（江文路、張小勁，2021），從而實現以公眾訴求驅動政府治理的目標。具體來說，政務熱線數據的技術賦權得以貫徹主要通過以下四個方面的路徑。首先，完善治理結構，形成“上級政府—基層政府—社會”的治理體系。不同于其他政府回應公眾的方式，在“接訴即辦”的改革背景下，基于政務熱線的政府回應體現出四項獨特且重要的特征，包括即時性、便捷性、親和性和有效性（孟天廣、黃種濱、張小勁，2021），它不僅僅是一種信息技術，更引發(fā)了治理結構的調整，形成了“上級政府—基層政府—社會”的三元互動。其中，上級政府扮演管理者的角色，設定政務熱線的響應率、解決率和滿意率為激勵機制；公眾作為信息供給者、服務消費者和外部監(jiān)督者（馮川，2021）；基層政府是在上級政府監(jiān)督的條件下對民眾訴求進行回應。這種治理結構的調整在一定程度上賦予了公眾改變政府議程設置的權利，通過技術與治理之間鴻溝的彌合，縮減了基于權力理性的國家偏好與基于日常生活的公眾偏好之間的張力。對政務熱線數據的分析發(fā)現，真正依靠政務熱線以及其所提供的基本公共服務的主要是低收入群體，在這個意義上來講，政務熱線無疑具有普惠性質。
其次，優(yōu)化治理流程，公眾訴求與評價嵌入治理全過程。我國的行政體制優(yōu)勢在于能夠將體現國家意志的宏觀戰(zhàn)略與體現政府官員個人意志的微觀策略相結合，既能夠對干部行為構成制度約束，也能夠對其施加足夠的制度激勵。這種體制的結構性特征體現為橫向的政治晉升錦標賽制度與縱向的行政發(fā)包體制相結合，而壓力型體制能夠實現指標治理有效性的關鍵在于經濟發(fā)展的國家意志轉化為可測量、可比較的考核指標，形塑了地方政府的行為偏好，激發(fā)了官員的能動性（周黎安，2018）。進入新時代，國家戰(zhàn)略更加突出民生導向，這也就意味著國家意志轉化為政府官員個人意志的連接指標也要相應變化，但社會治理的衡量難度遠大于經濟發(fā)展，設置怎樣的指標來實現有效的激勵和有效的治理是關鍵。北京市的“12345”政務服務便民熱線從兩個方面有效回應了這個難題：一是“12345”直接來源于民眾的日常生活場景，直接回應民眾的民生訴求；二是作為衡量治理績效指標的“響應率”“解決率”“滿意率”，將復雜的、難以量化的社會治理績效全面呈現出來。
基于政務熱線數據的“響應率”“解決率”“滿意率”的描述性統(tǒng)計結果，未來的政務熱線系統(tǒng)還有更進一步的改革空間。“響應率”“解決率”“滿意率”三項基本描述性指標分別指向基本指標、客觀評價指標和主觀評價指標，其中，響應率已經構成了政府日常運轉的常規(guī)工作，解決率體現了地方政府的客觀治理能力，而滿意率則體現了當地民眾對治理績效的主觀評價。將這三項指標結合進行分析則又會帶來更深入的理解與認知。例如，結合投訴率與滿意率進行分析（如圖3所示），可以對治理成效進行類型劃分，大體上可以將歸類為亮點、難點、堵點和拐點，并可以進一步分為“大治大愈”“小治小愈”“久治難愈”“大治初愈”的不同情形。通過對政務熱線數據的比對分析，可以發(fā)現哪些治理的難題得到初步緩解、哪些難題得到根本扭轉，還有哪些難題仍然沒有得到解決。
圖3 政務熱線數據“滿意率”與“投訴率”的治理成效評價圖
再次，改善服務方式，關注民情與回應民意并重。政務熱線數據分析特別強調民情感知和民意感知，特別是通過綜合數據的處理來發(fā)現問題和感知問題。民情感知是指百姓面臨的危難事和困難事；民意感知是指造成輿情事件的百姓的揪心事和煩心事。其中所包含的邏輯功能具有零散信息的整合、低弱信息的放大、隱蔽信息的提示和噪聲信息的過濾等。在這方面，政務熱線數據的優(yōu)勢在于其超過了傳感數據、遙感數據和監(jiān)控數據，為城市治理提供了具有溫度的數據。結合解決率和滿意率進行分析，能夠找到客觀治理績效與主觀治理評價之間的差異。根據相關數據顯示，2018年北京市“12345”數據反映出滿意率高于解決率，也就是說存在超過10%的訴求事項并未得到客觀上的解決，但是依然獲得了群眾主觀上的滿意評價。這類訴求事項多是公共基礎設施、交通規(guī)劃等需要多部門協(xié)作并進行長時間的政策實踐的事項，這顯然超出了政務熱線考核對于響應時限的要求和規(guī)定。但這類訴求事項依然能夠獲得群眾的滿意評價，說明群眾的滿意評價依據是多樣的，如對其進行耐心的政策講解、采取親民規(guī)范的溝通方式讓其感知政府部門的重視等都能夠提升其主觀滿意度。
換言之，政府在回應公眾訴求的過程中不僅要秉持著問題導向，也須關注公眾的主觀感受。公眾滿意可以分為 “公共品物態(tài)轉化型滿意”和“個體認知轉化型滿意”兩種類型（馮川，2021）。后一種滿意是提高公眾獲得感、提升社會和諧程度、化解社會矛盾的關鍵。一方面，對于接受派單的基層政府來說，一些訴求因為超出了其權限、落實周期較長等，很難在客觀上得到迅速解決；另一方面，通過對政務熱線數據分析發(fā)現，訴求人可以從“訴求目標”與“訴求動因”兩個維度將其分為“公益熱心型”“暫時觀望型”“私利敏感型”“情感發(fā)泄型”，這就需要政府針對不同的訴求人類型使用不同的回應策略，通過加強政策宣傳、制度釋疑、情感疏導、價值引導等方式促使訴求人轉變觀念和認知，同時在回應的過程中加強用語的規(guī)范性、表達的親和性。
最后，突破被動回應，預判治理與主動施策兼顧。從治理過程來看，政務熱線系統(tǒng)的運作是政府對民眾訴求的被動回應，而政務數據的積累給政府進行“未訴先辦”的主動施策與預判治理提供了可能性。從北京市的“未訴先辦”改革來看，主要有兩種主要形式：一是政府針對民眾密集反映的問題，以問題為導向進行重點觀察、摸排，從而找出問題產生的根本原因，尋求對問題的徹底解決，減少因同一問題造成的重復投訴；二是增強風險意識，延伸政府治理觸角，對可能存在的問題隱患進行排查，及時進行防范和化解。實踐中，基層政府與社區(qū)組織發(fā)揮其能動性，形成了一系列正式與非正式的行動策略，例如依據政務數據分析得出的重點問題，安排社區(qū)協(xié)管員重點巡邏排查；依據政務數據分析得出的問題的季節(jié)性規(guī)律，安排相關職能部門提前防范；建立起滲透性和延展性更強的“樓門長—居民小組—社區(qū)”的社區(qū)行動框架，實現社區(qū)內部居民訴求解決小循環(huán)。
六、總結與討論
數據治理是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要手段，政府生產和存儲的數據越發(fā)受到重視。作為政府感知社情民意的“傳感器”和政府部門間的協(xié)同樞紐，政務熱線擁有及時、準確、海量的公眾咨詢和訴求數據，有著強烈的數據治理需求，也面臨著廣泛的問題和挑戰(zhàn)，具有較強的代表性和典型性，是研究政府部門數據治理現狀與問題的一個重要載體（鄭躍平等，2020）。政務熱線數據是政府數據治理當中較為特殊的數據類型，是公眾主動生成且具有社會基礎和民生傾向的數據，是政府進行科學治理的數據資源，數據背后的公眾訴求又是政府需要回應的治理對象。不同于既有研究著眼于政務熱線系統(tǒng)宏觀作用的理論分析，抑或著眼于其微觀作用的行為主義研究，本文以政務熱線數據的性質、特征與功能為切入點，將其界定為需要政府積極回應的全新治理對象和可以為政府提供治理效能的全新治理資源，進而從兩個維度系統(tǒng)論述了數據治理促進政府治理的兩個機制：技術賦權——基于政務熱線數據的治理結構的完善；技術賦能——基于政務熱線數據的治理過程的優(yōu)化。無論從國家戰(zhàn)略設定還是理論研究的預期走向來看，持續(xù)深化數據要素在治理中的關鍵作用顯得越發(fā)重要，目前實踐與理論還有很大的發(fā)展空間，基于此，本文提出三個方面的政策建議：首先，深入挖掘數據價值，持續(xù)釋放數據原力。政府數據治理不僅關注政府自身數據，更加關注與治理過程相關的數據；不僅關注政府數據的管理效率，還要關注政府數據的治理效益（黃璜，2018）；不僅關注如何對數據進行治理，還要關注如何用數據進行治理。這就要求政府在挖掘數據價值方面做好三項工作：其一，加強數據生產與管理，既要對政府掌握的社會和公共服務數據進行管理和分析，還要重視政府與市場、社會互動而產生的大量民情民意數據；其二，細化數據生產和分析環(huán)節(jié)，對政府治理過程和環(huán)節(jié)進行分解，確保全過程、全領域和全要素的數據生產和管理；其三，促進政務熱線數據與其他治理要素的聯動性，將其與人口、經濟、土地、環(huán)境等多領域、多類型、多來源的數據結合起來分析，提升政府數據分析能力與水平，持續(xù)釋放數據原力。
其次，堅持創(chuàng)新數據治理，精細調試治理制度。在政務熱線數據驅動政府數據治理的現代化進程中，既需要研究政務熱線數據本身的數據特性，又需要研究數據適用于政府治理的制度性調整，唯有如此才能真正發(fā)揮政務熱線數據的價值，不斷縮小技術與治理之間的鴻溝，實現政府治理轉型與提升。從政治學理論來說，這實際上是以數據治理推進政府治理。政務熱線數據的應用有助于突破過去的部門壁壘、信息孤島和數據煙囪，避免層級報告的偏差、實地考察的高成本。然而要真正實現精細化的治理、科學化的治理，還需要根據政務熱線數據特性與功能做出針對性的制度調試。一方面，進一步設置精細化的政務熱線指標體系，避免“一刀切”的指標考核制度，消除制度激勵超越基層政府承載限度現象，讓政務熱線指標背后的民眾訴求與評價成為政府體制持續(xù)運轉的首要動力；另一方面，貫徹落實全過程人民民主，以政務熱線系統(tǒng)的良性運轉豐富全過程人民民主內涵，優(yōu)化政務熱線系統(tǒng)業(yè)務流程，增加民眾參與社會治理的機會，提升基層社會動員水平，不僅讓民眾成為信息提供者、服務消費者、外部監(jiān)督者，還要讓其成為治理參與者和問題解決者，以提升社會參與活力和行動力。
最后，乘勢打造數字政府，不斷提升治理水平。政務熱線數據驅動的技術賦權與技術賦能是政府治理由電子政務階段轉型為數字政府階段的重要標志，以文件數據化、辦公電子化、服務便利化為特征的電子政務具有典型的技術化特征，而以數據系統(tǒng)化、決策科學化、施策精準化為特征的數字政府則更具系統(tǒng)性和理念化特征，是全新治理理念和治理技術綜合作用的結果。在打造數字政府的過程中，需要政府轉型為國家治理的協(xié)調者，引領構建政府—市場—社會多元治理格局，在解決政府內部數據整合問題之后，加強政府與市場、社會之間的數據共享。在此基礎上，進一步提升基于數據的治理效能，實現以數感知社會，特別是提升國家應對和處理社會危機和自然災害等突發(fā)事件的反應速度和應對效率；實現依數治理，充分發(fā)揮數據連接民眾訴求與政府偏好的作用，促進數據和業(yè)務、線上與線下的融合協(xié)同；實現循數決策，根據真實的數據和科學的分析來配置資源，改善政府提供公共服務的水平、質量與效益，加強對政府施政決策的評估與監(jiān)督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】張小勁：清華大學政治學系教授、博士生導師；陳波：北京外國語大學國際關系學院政治學系講師、碩士生導師。
?基金項目：北京市社科基金青年項目“首都功能定位與戶籍制度改革研究”（項目編號：19ZGC012）；國家社會科學基金社科學術社團主題學術活動資助項目“智慧社區(qū)建設與社區(qū)服務智慧化研究”（項目編號：21STA043）。
來源： 中國社會治理研究會微信公眾號
